Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 2P.31/2007
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2P.31/2007 /biz

Sentenza del 14 giugno 2007
II Corte di diritto pubblico

Giudici federali Merkli, presidente,
Karlen, Ramelli, giudice supplente,
cancelliera Ieronimo Perroud.

A. A.________, per sé e in rappresentanza del figlio B.A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Curzio Fontana,

contro

Stato e Repubblica del Cantone Ticino,
6500 Bellinzona, patrocinato dall'avv. Roberta Zucca, Studio legale avv.
Luigi Mattei, via Dogana 2,
casella postale 2747, 6501 Bellinzona,
Comune di Camorino, rappresentato dal Municipio, 6528 Camorino,
Pretura del Distretto di Bellinzona,
piazza Governo 2, 6500 Bellinzona,
Seconda Camera civile del Tribunale d'appello del Cantone Ticino, via
Pretorio 16, casella postale 6278, 6901 Lugano.

Responsabilità dell'ente pubblico,

ricorso di diritto pubblico contro la decisione emessa
il 21 dicembre 2006 dalla Seconda Camera civile del Tribunale d'appello del
Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Dal matrimonio tra A.A.________, cittadino svizzero, ed C.A.________,
cittadina svizzera e salvadoregna, è nato il 15 marzo 1993 il figlio
B.A.________. Il 20 marzo 1996 l'Ufficio dei permessi e dei passaporti del
Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino ha rilasciato al bambino,
cittadino svizzero, un passaporto individuale. Il 5 novembre 1997 la madre lo
ha anche fatto iscrivere sul proprio passaporto svizzero.
Nell'ambito di un procedimento cautelare avviato da A.A.________, il Pretore
del Distretto di Bellinzona ha autorizzato, con decisioni del 16 giugno e 17
agosto 1998, i coniugi A.________ a vivere separati, ha affidato B.A.________
al padre e ha regolato il diritto di visita della madre, concedendole di
avere con sé il figlio un fine settimana su due e una settimana intera prima
dell'inizio dell'anno scolastico. L'8 maggio 1999, allorché stava esercitando
il suo diritto di visita, C.A.________ è fuggita con il figlio nella
Repubblica di El Salvador. Il padre ha fatto invano ricorso a degli
specialisti nel ricupero di minori rapiti. Il 31 maggio 2001 B.A.________ è
tornato in Svizzera con la madre, grazie alla mediazione dell'Ambasciata
svizzera e di famigliari.

B.
Nel frattempo, e più precisamente il 20 giugno 2000, A.A.________, agendo per
sé e in rappresentanza del figlio minorenne, ha convenuto dinanzi al Pretore
del Distretto di Bellinzona lo Stato e Repubblica del Cantone Ticino così
come i Comuni di Camorino e Arbedo-Castione (quest'ultimo è stato in seguito
dimesso dalla lite), chiedendo che fossero condannati a pagare fr.
252'913.--, aumentati poi a fr. 255'723.10 in sede di conclusioni, quale
risarcimento dei danni consecutivi al rapimento (spese di ricupero e legali;
indennità per torto morale e lesione dell'integrità fisica e psichica).
L'attore ha fondato la propria azione sulla legge ticinese sulla
responsabilità civile degli enti pubblici e degli agenti, del 24 ottobre 1988
(di seguito: Lresp o legge sulla responsabilità degli enti pubblici), facendo
valere, in sintesi, che i convenuti dovevano rispondere degli atti illeciti
commessi dai loro funzionari, prima iscrivendo B.A.________ sul passaporto
della madre, benché disponesse già di un passaporto individuale, poi
ignorando le proprie richieste di confiscare il documento d'identità
irregolare.

L'azione è stata respinta con decisione del 2 novembre 2005; con decreto del
medesimo giorno, il Pretore ha pure rigettato la domanda di assistenza
giudiziaria presentata dall'attore. La seconda Camera civile del Tribunale
d'appello del Cantone Ticino ha confermato il giudizio di primo grado con
sentenza del 21 dicembre 2006, riducendo però le ripetibili accordate al
Comune di Camorino; limitatamente a questo punto, ha concesso l'assistenza
giudiziaria in appello.

C.
Il 26 gennaio 2007 A.A.________, per sé e in rappresentanza del figlio
B.A.________, ha presentato dinanzi al Tribunale federale un ricorso di
diritto pubblico, con cui chiede che la sentenza cantonale sia annullata, che
la sua petizione - ora unicamente contro lo Stato e Repubblica del Cantone
Ticino, non più contro il Comune di Camorino - venga accolta per fr.
255'723.--, più gli interessi e, infine, che le sentenze di primo e secondo
grado siano riformate per quanto concerne l'assistenza giudiziaria, le spese
e le ripetibili. Adduce, in sostanza, la violazione degli art. 7, 9, 10, 11 e
29 Cost., 3, 4 n. 1, 5 n. 1 e 8 CEDU, 6 cpv. 2, 8 cpv. 1 e 2 lett. a, 9, 10
cpv. 3 Cost./TI, in relazione con gli art. 4 cpv. 2 e 11 dell'ordinanza del
17 luglio 1959 concernente il passaporto svizzero (OP), in vigore al momento
dei fatti, e con gli art. 4 e 11 Lresp.
Chiamato ad esprimersi, lo Stato e Repubblica del Cantone Ticino ha proposto
di respingere il gravame, nella misura in cui fosse ammissibile. Il Pretore
del Distretto di Bellinzona si è rimesso al giudizio di questa Corte, mentre
il Comune di Camorino e la seconda Camera civile del Tribunale d'appello non
hanno presentato osservazioni.

Diritto:

1.
La decisione impugnata è stata emanata prima dell'entrata in vigore, il 1°
gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS
173.100; cfr. RU 2006 1069); conformemente alla regola speciale enunciata
dall'art. 132 cpv. 1 LTF, alla presente vertenza si applica ancora la legge
federale sull'organizzazione giudiziaria, del 16 dicembre 1943 (OG; RU 1969
784 segg.; cfr. anche l'art. 131 cpv. 1 LTF).

2.
2.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità di un rimedio di diritto, senza essere vincolato dalle
opinioni espresse dalle parti (DTF 131 II 58 consid. 1 e richiami).

2.2 La Corte cantonale ha applicato la legge ticinese sulla responsabilità
degli enti pubblici. Trattandosi di una normativa che pertiene al diritto
pubblico cantonale, la via del ricorso per riforma non è data (art. 43 cpv. 1
OG; DTF 127 III 248 consid. 1b e riferimenti), mentre è proponibile - nel
rispetto del principio della sussidiarietà assoluta (art. 84 cpv. 2 OG) - il
ricorso di diritto pubblico (sentenza inedita 5P.149/2000 del 19 giugno 2000
consid. 1).

2.3 Per la natura cassatoria del ricorso di diritto pubblico il Tribunale
federale, salvo eccezioni che non si verificano in concreto, può soltanto
annullare la sentenza impugnata (DTF 131 I 291 consid. 1.4; 129 I 173 consid.
1.5 e rinvio). Le conclusioni ricorsuali che vanno oltre la semplice domanda
di annullamento del giudizio contestato sono pertanto inammissibili.

3.
3.1 Secondo l'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, l'atto di ricorso deve contenere
l'esposizione dei fatti essenziali e quella concisa dei diritti
costituzionali o delle norme giuridiche che si pretendono violati, precisando
in che consista la violazione. Ciò significa che, nella procedura di ricorso
di diritto pubblico, il Tribunale federale non applica d'ufficio il diritto,
ma statuisce soltanto sulle censure formulate secondo la suddetta regola. Il
ricorrente deve quindi presentare una motivazione giuridica esauriente, dalla
quale si possa dedurre se e perché, eventualmente in quale misura, la
decisione impugnata leda i suoi diritti costituzionali (DTF 132 I 97 consid.
1.4; 130 I 26 consid. 2.1; 129 III 626 consid. 4 e rispettivi riferimenti).

3.2 Se è invocata la violazione dell'art. 9 Cost. nell'applicazione del
diritto cantonale, non è sufficiente affermare che la sentenza è arbitraria
(sulla nozione di arbitrio cfr. DTF 131 I 217 consid. 2.1; 129 I 173 consid.
3.1 e rispettivi rinvii) oppure che una soluzione differente da quella
contestata è immaginabile o addirittura preferibile. Il ricorrente deve
indicare con precisione la norma del diritto cantonale che, a suo giudizio, è
stata applicata in modo errato o che non è stata applicata del tutto e
spiegare dettagliatamente per quali motivi la sentenza impugnata non solo è
discutibile, ma manifestamente insostenibile, in palese contrasto con la
situazione di fatto, con una norma, con un chiaro principio giuridico oppure
con il sentimento di giustizia e di equità e ciò non solo nella motivazione,
ma anche nel suo risultato (DTF 130 I 258 consid. 1.3; 129 I 8 consid. 2.1 e
rispettivi rinvii). Del pari, quando censura l'accertamento dei fatti e
l'apprezzamento delle prove, il ricorrente deve dimostrare che il giudice
cantonale, il quale dispone di un gran potere discrezionale in proposito, ha
manifestamente misconosciuto il senso e la portata di un mezzo di prova, ha
omesso senza valide ragioni di tenere conto di una prova atta a modificare
l'esito della lite oppure, basandosi sugli elementi agli atti, ne ha tratto
delle constatazioni insostenibili (DTF 129 I 8 consid. 2.1 e riferimenti).

4.
Premesso che la responsabilità dello Stato del Cantone Ticino per i danni
provocati dai suoi funzionari è retta dalla legge sulla responsabilità degli
enti pubblici, il cui art. 4 cpv. 1 istituisce una responsabilità causale
indipendente da una colpa (tranne che per la riparazione del torto morale),
la quale presuppone la commissione di un atto illecito, un danno e un nesso
di causalità adeguata, la Corte cantonale ha ricordato che un atto è illecito
quando viola un diritto soggettivo assoluto (quale l'integrità personale, la
libertà e il diritto della personalità), un ordine o un divieto che la legge
pone a protezione di un bene giuridico oppure una norma di comportamento
prescritta da una legislazione specifica che regola l'attività
amministrativa. In quest'ultimo caso ha precisato che occorre tuttavia
individuare gli interessi protetti dalla norma: se quelli che si pretendono
violati si situavano al di fuori della sua sfera di protezione, non vi è
allora causalità adeguata.
Passando all'esame del caso concreto, i giudici ticinesi hanno accertato che,
iscrivendo il bambino sul passaporto della madre nonostante che disponesse
già di un passaporto individuale, la funzionaria dell'Ufficio dei permessi e
dei passaporti aveva violato l'art. 4 cpv. 2 OP. Contrariamente a quanto
sostenuto dall'insorgente, questa disposizione non ha tuttavia nulla a che
vedere con i diritti soggettivi assoluti né mira a evitare la sottrazione dei
figli minorenni da parte dei genitori non affidatari. Essa si propone
piuttosto di garantire la fiducia e il credito del passaporto svizzero,
evitando doppioni e abusi. I giudici cantonali ne hanno quindi dedotto che
gli interessi perseguiti dall'attore esulavano da quelli tutelati dall'art. 4
cpv. 2 OP, motivo per cui non vi era, nel caso specifico, causalità adeguata.
I giudici cantonali hanno poi considerato che tale nesso faceva difetto anche
per riguardo al mancato ritiro del documento d'identità della madre, dato che
la confisca di cui all'art. 11 lett. c OP si prefigge soltanto di evitare
l'uso indebito del passaporto rilasciato in eccesso da parte di altre
persone, non invece d'impedire il rapimento di minori. Tanto più che
l'insorgente non aveva segnalato rischi simili all'Ufficio dei permessi e dei
passaporti né al giudice civile, il quale, se fosse stato adito, avrebbe
potuto ordinare misure adeguate.
La Corte cantonale ha infine osservato che l'azione si situava ai limiti
dell'abuso di diritto, sia perché era stata ritirata la querela penale sporta
a suo tempo contro la madre, sia perché un risarcimento non era stato chiesto
prima di tutto a quest'ultima.

5.
5.1 Con una prima censura di carattere formale il ricorrente adduce la
violazione dell'art. 29 cpv. 2 Cost., unitamente all'art. 9 Cost., sotto il
profilo dell'obbligo di motivare la decisione querelata. Lamenta che la Corte
cantonale gli ha rimproverato di non avere dimostrato la lesione dei diritti
assoluti, quando in realtà avrebbe dedicato tre pagine della propria
impugnativa a tale argomento.

5.2 La censura è manifestamente priva di pertinenza. Il ricorrente confonde
l'obbligo di motivare con la fondatezza materiale della motivazione. Nel caso
specifico la motivazione del giudizio impugnato è chiara ed è stata compresa
(il ricorrente non ha dimostrato la violazione dei diritti soggettivi
assoluti); la stessa potrebbe essere errata o arbitraria, ma questo aspetto
non attiene al diritto di essere sentito.

6.
6.1 Gran parte del ricorso è volta a dimostrare che la sentenza cantonale lede
l'art. 9 Cost., poiché inficiata d'arbitrio, nonché le innumerevoli altre
norme menzionate in precedenza, in relazione con gli art. 4 e 11 Lresp. Il
ricorrente sostiene che l'iscrizione erronea del figlio sul passaporto della
madre e la successiva mancata confisca di tale documento costituirebbero atti
illeciti, perché violerebbero norme giuridiche chiare, ossia gli art. 4 e 11
OP, ed equivarrebbero ad una lesione grave e diretta dei diritti della
personalità sua e del figlio il quale, a causa di tali errori, è stato
rapito, portato a El Salvador, segregato, terrorizzato, reso schiavo,
picchiato e torturato. A mente del ricorrente, la sentenza impugnata sarebbe
viziata d'arbitrio anche nella misura in cui nega il nesso causale. Infatti,
se le autorità ticinesi avessero agito correttamente, il bambino non avrebbe
potuto essere rapito né maltrattato, conseguenze che, secondo il corso
ordinario delle cose e l'esperienza generale della vita, sarebbero state
ragionevolmente prevedibili. Sebbene, come ammesso dal ricorrente, anche la
madre abbia commesso una colpa, la stessa non sarebbe d'intensità sufficiente
per interrompere il nesso causale principale.

6.2 Lo Stato e Repubblica del Cantone Ticino eccepisce l'inammissibilità del
gravame per inadempienza dell'obbligo di motivazione di cui all'art. 90 cpv.
1 lett. b OG (in proposito cfr. consid. 3.1). In parte con ragione. Il
ricorso è, in effetti, per buona parte un lungo atto d'appello, nel quale
sono discusse e commentate liberamente le prove, le constatazioni di fatto e
le disposizioni legali. Ne risulta comunque con sufficiente chiarezza che il
ricorrente ritiene che la Corte cantonale abbia violato arbitrariamente
l'art. 4 Lresp nel negare l'esistenza di un nesso causale adeguato tra i
comportamenti rimproverati alle autorità ticinesi e i danni fatti valere in
causa. Come verrà spiegato di seguito (cfr. consid. 7), l'esame di questa
censura - infondata - basterà per respingere l'impugnativa. In altre parole
non si avvererà necessario passare in rassegna tutti gli argomenti esposti
nell'atto ricorsuale per stabilire quali siano ammissibili e quali no.

7.
Secondo l'art. 4 cpv. 1 Lresp, l'ente pubblico risponde del danno cagionato
illecitamente a terzi da un agente pubblico nell'esercizio delle sue
funzioni, senza riguardo alla colpa dell'agente. Sui requisiti che devono
essere adempiuti affinché questo disposto si applichi non vi è contestazione.
In proposito ci si limita pertanto a rinviare alle esaurienti considerazioni
introduttive del giudizio impugnato (cfr. sentenza cantonale pag. 5 consid.
6).

7.1 Nel diritto federale vi è causalità naturale quando un comportamento è la
condizione "sine qua non" di un risultato (DTF 128 III 174 consid. 2b, 180
2d). Esso non deve necessariamente essere l'unica causa del danno; è
sufficiente cioè che contribuisca a produrlo, se del caso insieme ad altre
cause, ma in modo tale da non potere essere tralasciato senza che venga a
mancare anche il risultato (DTF 119 V 335 consid. 1; sentenza non pubblicata
6P.13/2006-6S.34/2006-6S.36/2006 del 28 agosto 2006, consid. 4.4.1 e
riferimenti). Il rapporto causale è altresì adeguato quando questo
comportamento, secondo il corso ordinario delle cose e l'esperienza generale
della vita, è idoneo a provocare un risultato come quello che si è
verificato, di modo che tale risultato ne appaia in modo generale favorito
(DTF 131 III 61 consid. 4.1; 129 II 312 consid. 3.3 e rispettivi richiami). È
determinante l'aspetto oggettivo, che prescinde da ciò che l'agente,
soggettivamente, poteva o doveva prevedere. In altre parole, occorre
chiedersi se era probabile che il fatto considerato provocasse il risultato
che si è prodotto (DTF 131 III 61 consid. 4.1; 112 II 439 consid. 1d e
rispettivi rinvii).
Più cause adeguate possono di per sé concorrere. Tuttavia il comportamento di
un terzo - o della persona lesa - può eccezionalmente rompere il nesso
causale adeguato. Decisivo è il raffronto dell'intensità dei rapporti causali
in questione. Vi è infatti interruzione solo quando la colpa del terzo è
talmente intensa, il suo atto così insensato, da imporsi come la causa più
probabile e immediata dell'evento considerato e da rendere insignificante e
relegare in secondo piano il comportamento dell'agente convenuto in giudizio,
che diviene così inadeguato (DTF 130 III 182 consid. 5.4; 127 III 453 consid.
5d e richiami).

7.2 Queste regole del diritto federale integrano la legge ticinese in esame
ed assumono la valenza di diritto pubblico cantonale suppletivo (art. 29
Lresp; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte speciale,
Bellinzona/Cadenazzo 1993, n.1290 e 1307). Ne segue che nell'ambito di un
ricorso di diritto pubblico l'applicazione fattane dall'autorità cantonale
può essere riveduta soltanto sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (su
questa nozione cfr. consid. 3.2). Occorre poi rammentare che dall'esigenza
che l'arbitrio debba manifestarsi non solo nella motivazione ma anche nel
risultato deriva la facoltà per questa Corte di effettuare la cosiddetta
sostituzione dei motivi, di giustificare cioè la costituzionalità della
sentenza cantonale con argomenti diversi da quelli ritenuti dall'autorità che
l'ha emanata (DTF 124 I 208 consid. 4a e riferimenti).

7.3 La Corte cantonale ha accertato che il 5 novembre 1997, quando il figlio
è stato iscritto nel passaporto della madre, i coniugi A.________ non erano
né divorziati né separati e disponevano entrambi dell'autorità parentale sul
figlio. Il ricorrente non pretende che tale accertamento sia arbitrario.
Anzi, pur alludendo genericamente ad una "separazione di fatto", conferma che
il giudice civile aveva effettivamente autorizzato la vita separata dei
coniugi e gli aveva affidato il figlio soltanto con decreto
superprovvisionale del 16 giugno 1998, confermato il 17 agosto 1998 e che,
comunque, quando è avvenuta l'iscrizione, i genitori esercitavano ancora
congiuntamente l'autorità parentale.
In simili circostanze, non è forse da escludere che l'errore
dell'amministrazione possa stare in un rapporto di causa naturale perlomeno
con il rapimento del bambino, nel senso che la sua iscrizione nel passaporto
della madre potrebbe averne facilitato l'espatrio; occorrerebbe comunque
ancora accertare le modalità concrete della fuga. Sennonché non è affatto
arbitrario ritenere che difetta il rapporto causale adeguato, ossia negare
che, secondo il corso ordinario delle cose e l'esperienza generale della
vita, l'iscrizione del bambino sul passaporto della madre debba avere come
conseguenza il suo rapimento e addirittura i maltrattamenti che gli sarebbero
stati inferti in El Salvador.

7.4 Per quanto concerne invece la successiva mancata confisca del passaporto
valgono considerazioni un po' differenti. Il ricorrente si dilunga sulle
informazioni relative ai rischi di fuga che sarebbero state date all'uno o
all'altro funzionario. La questione è tuttavia priva di rilevanza essendo,
come detto, determinante la probabilità oggettiva che il risultato si
producesse. Orbene è palese che il ricorrente minimizza con troppa leggerezza
la portata del gesto scellerato della madre la quale, rapendo il figlio, ha
trasgredito alle regole comportamentali più elementari, oltre che alle
decisioni sull'affidamento del giudice civile. Di conseguenza è indubbiamente
più che sostenibile considerare che l'incidenza causale di questo
comportamento inaudito sia stata così intensa e preponderante da porre in
secondo piano e rendere insignificante qualsiasi negligenza che potrebbero
avere commesso i funzionari dello Stato convenuto. Le pretese del ricorrente
appaiono poi temerarie in quanto addebitano a questi funzionari, oltre alla
fuga, anche i maltrattamenti ai quali la madre avrebbe sottoposto il figlio.
Non va trascurato neppure l'agire negligente del ricorrente medesimo, al
quale la Corte cantonale ha rimproverato di non avere chiesto tempestivamente
l'intervento del giudice civile, che avrebbe potuto limitare i rischi di fuga
della madre restringendo o sopprimendo il suo diritto di visita oppure
ordinando la consegna o la rettifica del suo passaporto. Orbene il ricorrente
non si confronta con quest'argomento importante della motivazione della
sentenza impugnata: egli infatti si limita ad insistere sulle richieste che
avrebbe rivolto alle autorità amministrative, ma non si pronuncia affatto
sulla propria inazione nell'ambito del procedimento civile.

7.5 Da quel che precede discende che, sulla base di una parziale sostituzione
di motivi, la motivazione del giudizio contestato - laddove nega il nesso
causale adeguato - non è il risultato di un'applicazione arbitraria dell'art.
4 cpv. 1 Lresp e dei principi che ne guidano l'interpretazione. Dato che
l'impugnativa dev'essere respinta già per questi motivi, non occorre ancora
esaminare se gli altri requisiti richiesti affinché vi sia responsabilità
dell'ente pubblico, segnatamente l'atto illecito, siano adempiuti.

8.
Da ultimo il ricorrente contesta il rifiuto dell'assistenza giudiziaria
pronunciato dalle due istanze cantonali, le quali avrebbero negato a torto
che la causa potesse avere delle probabilità di esito favorevole. A
prescindere dal fatto che il ricorrente non spiega quali disposizioni
pertinenti del diritto ticinese sarebbero state applicate arbitrariamente,
l'argomento è manifestamente infondato dal momento che, per le ragioni
illustrate in precedenza, la causa era effettivamente e manifestamente
sprovvista di possibilità di esito favorevole. Questa conclusione, che
resiste al libero esame, s'impone a maggior ragione dal profilo
dell'arbitrio.

9.
In conclusione, il ricorso, nella misura in cui è ammissibile, dev'essere
respinto. Poiché anche questo rimedio era sin dall'inizio privo di
possibilità di esito favorevole, l'istanza del ricorrente volta alla
concessione del gratuito patrocinio e all'esenzione dal pagamento della tassa
di giustizia dinanzi al Tribunale federale va respinta (art. 152 cpv. 1 e 2
OG). Le spese seguono quindi la soccombenza (art. 156 cpv. 1, 153 e 153a OG).
Non si concedono ripetibili ad autorità vincenti (art. 159 cpv. 1 e 2 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
La domanda di assistenza giudiziaria è respinta.

3.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a carico del ricorrente.

4.
Non si assegnano ripetibili per la sede federale.

5.
Comunicazione ai patrocinatori, rispettivamente al rappresentante delle
parti, alla Pretura del Distretto di Bellinzona e alla Seconda Camera civile
del Tribunale d'appello del Cantone Ticino.

Losanna, 14 giugno 2007

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il presidente:  La cancelliera: