Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 2P.33/2007
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2P.33/2007 /fzc

Arrêt du 10 juillet 2007
IIe Cour de droit public

MM. et Mme les Juges Merkli, Président, Wurzburger, Yersin, Karlen et
Berthoud, Juge suppléant.
Greffière: Mme Rochat.

Eugène Eugster,
Pierre Germain,
Armand Gex-Fabry,
Magrappé SA,
recourants,
tous les quatre représentés par Me Laurent Nicod, avocat,

contre

Commission acquisition d'immeubles par des étrangers, Palais du Gouvernement,
1950 Sion,

Conseil d'Etat du canton du Valais, 1950 Sion.

Art. 26, 27, 49 et 50 Cst. (acquisition de logements de vacances par des
personnes à l'étranger),

recours de droit public contre les directives concernant l'attribution du
contingent 2007 pour l'acquisition de logements de vacances par des personnes
à l'étranger du 18 décembre 2006, en particulier contre le chiffre 3.14.

Faits :

A.
Dans sa séance du 13 décembre 2006, le Conseil d'Etat du canton du Valais
(ci-après: le Conseil d'Etat) a pris la décision suivante, en conformité des
articles 9 al. 2 et 13 al. 1 de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles
par des personnes à l'étranger du 16 décembre 1983 (LFAIE; RS 211.412.41),
ainsi que de l'article 4 de la loi cantonale du 31 janvier 1991 réglant
l'application de la LFAIE (LAIE):
vu le rapport de la Commission acquisition d'immeubles par des personnes à
l'étranger du 21 juin 2006 et celui du Chef du Département de l'économie et
du territoire du 4 décembre 2006;
vu la situation disproportionnée du nombre de demandes d'unités du contingent
en rapport avec le contingent octroyé par la Confédération;
vu l'insécurité juridique entre la stipulation de l'acte authentique et son
inscription au Registre Foncier engendrée par les longs délais d'attente pour
l'obtention d'une unité du contingent (dans certaines communes jusqu'à 6
ans);
vu la lettre de l'Office fédéral de la Justice du 10 mars 2006;
vu que la situation de surchauffe accentuée est ciblée sur certaines
communes;
sur la proposition du Département de l'économie et du territoire, 
le Conseil d'Etat décide:
« 1. d'instituer le principe selon lequel dans les communes ayant un délai
d'attente prévisible de plus de 3 ans pour l'attribution des unités du
contingent (contingent ordinaire et extraordinaire épuisé), les mesures
suivantes doivent être prises:

a. empêcher dans ces communes la stipulation de nouveaux actes
            authentiques nécessitant l'attribution de contingent afin de
rétablir une             situation acceptable et gérable. Cette mesure est
limitée à une durée             d'un an et fera l'objet d'un examen à la fin
de ce délai,

b. inviter les communes touchées par cette mesure à prévoir une
            limitation appropriée à leur situation de préférence en
application de             leur réglementation en matière de constructions et
subsidiairement en             application de leur règlement sur
l'acquisition d'immeubles par des             personnes à l'étranger,
2. de charger le Chef du Département de l'économie et du territoire
d'informer les communes touchées par cette mesure.

3. de charger la commission acquisition d'immeubles par des personnes à
l'étranger:

a. de rédiger les directives pour l'attribution du contingent 2007 en
fonc-
tion de la présente décision, directives devant entrer en vigueur le 1er
janvier 2007,

b. d'examiner en chaque fin d'année la situation afin de juger de
l'oppor-
tunité de la reconduction de ces mesures."
En exécution de cette décision, la Commission acquisition d'immeubles par des
étrangers du canton du Valais (ci-après: la Commission cantonale) a émis, le
18 décembre 2006, des Directives concernant l'attribution du contingent 2007
pour l'acquisition de logements de vacances par des personnes à l'étranger
(ci-après: les Directives), publiées au Bulletin officiel du canton du Valais
le 22 décembre 2006.

Au chapitre des principes et priorités d'attribution, le chiffre 3.14 des
Directives, sous le titre "frein limité dans le temps à la stipulation des
actes de vente", a la teneur suivante:
"Les communes tombant sous le coup de la présente mesure sont celles qui
subissent un développement démesuré et une surchauffe du marché de la
construction entraînant, pour les ventes de logements de vacances à des
personnes à l'étranger, des délais d'attente extrêmement longs qui rendent
très difficile la gestion du contingent. Ces délais d'attente provoquent une
insécurité juridique qui n'est plus gérable ni supportable. C'est dans les
communes pour lesquelles le délai d'attente probable est de plus de 3 ans que
cette mesure est introduite pour un délai d'un an qui peut être reconduit à
la fin de ce délai en fonction de l'évolution de la situation.
Dans les communes de Bagnes, Grimentz, Hérémence, Nendaz, Riddes,
Val-d'Illiez et Veysonnaz, la stipulation de nouveaux actes de vente, de
promesse de vente, ou de tous autres actes concernant une acquisition
d'immeubles au sens de l'article 4 LFAIE portant sur des logements de
vacances à des personnes à l'étranger à imputer sur le contingent est
interdite dès le 1er janvier 2007.
Les exceptions à la stipulation de nouveaux actes de vente, pour des
logements de vacances à des personnes à l'étranger dans les lieux soumis à
cette mesure, sont tous les cas pour lesquels une imputation sur le
contingent n'a pas lieu; c'est-à-dire les cas de l'article 9, al. 4 LFAIE
(vente d'étranger ayant obtenu une autorisation pour l'acquisition d'un
logement de vacances à un étranger qui acquiert un logement de vacances) et
les cas de non assujettissement à l'autorisation énumérés à l'article 7
LFAIE.
Pour les promotions immobilières en PPE se basant sur l'article 6, litt. a
LAIE, si le dossier a été considéré comme complet avant le 1er janvier 2007,
les promoteurs pourront continuer à signer des actes de vente après cette
date sur cet immeuble jusqu'au nombre limite d'appartements fixé par
l'échelle du point 3.13 ci-dessus.
Il y a lieu de préciser que dans les communes touchées par cette mesure, de
nouveaux actes de vente ne peuvent pas être stipulés, mais la commission
continuera à attribuer les unités du contingent dans ces zones touristiques
afin de combler le retard sur les dossiers déjà en attente de contingent en
vue de réduire les délais d'attente et de rétablir une situation acceptable
et gérable."

B.
Agissant par la voie du recours de droit public, Eugène Eugster, Pierre
Germain, Armand Gex-Fabry et la société Magrappé SA demandent au Tribunal
fédéral, sous suite de frais et dépens, principalement d'annuler le chiffre
3.14 des Directives, subsidiairement d'annuler les art. 1 et 3 de la décision
du Conseil d'Etat chargeant la Commission cantonale de rédiger les Directives
empêchant la stipulation de nouveaux actes authentiques nécessitant
l'attribution de contingents de certaines communes valaisannes. Par acte
séparé, ils ont également requis que leur recours soit assorti de l'effet
suspensif. Les recourants font valoir une violation des art. 49 Cst.
(primauté et respect du droit fédéral), 26 Cst. (garantie de la propriété),
27 Cst. (liberté économique) et 50 Cst. (autonomie communale).

La Commission cantonale et le Conseil d'Etat concluent au rejet du recours,
pour autant qu'il soit recevable.

Les parties ont confirmé leurs conclusions au terme d'un second échange
d'écritures ordonné en application de l'art. 93 OJ.

C.
Par ordonnance du 6 février 2007, confirmée le 13 mars 2007, le Président de
la IIe Cour de droit public a rejeté la requête de mesures provisionnelles
présentée par les recourants.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis (ATF 132 I 140 consid. 1.1. p. 142).

1.1 Les Directives attaquées ont été édictées avant l'entrée en vigueur, le
1er janvier 2007, de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005
(LTF; RS 173.110). Le présent recours doit dès lors être examiné au regard
des dispositions de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre
1943 (OJ; art. 132 al. 1 LTF).

1.2 Selon l'art. 84 OJ, la voie du recours de droit public n'est ouverte que
si l'acte attaqué émane d'une autorité cantonale agissant en vertu de la
puissance publique et qui affecte d'une façon quelconque la situation de
l'individu, en lui imposant une obligation de faire, de s'abstenir ou de
tolérer, ou qui règle d'une autre manière obligatoire les rapports avec
l'Etat, soit sous la forme d'une loi, d'un règlement ou d'un arrêté de portée
générale, soit sous celle d'une décision particulière (ATF 128 I 167 consid.
4 p. 170; 125 I 119 consid. 2a p. 121; 121 I 173 consid. 2a p. 174 et les
arrêts cités).

La Commission cantonale et le Conseil d'Etat soutiennent que les Directives
litigieuses doivent être analysées comme des instructions administratives à
l'endroit des autorités chargées d'appliquer la loi. En tant qu'instructions
données par une collectivité publique supérieure à une collectivité
subordonnée ou à un groupement indépendant de l'administration, elles ne
revêtent un caractère obligatoire que pour les organes étatiques et ne
peuvent donc pas être attaquées en tant que telles.

En principe, les actes appelés ordonnances administratives ne peuvent pas
être déférés au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit public.
Elles contiennent en effet principalement des règles visant le comportement
de l'administration et ne confèrent généralement pas de droits ou
d'obligations aux particuliers. Sous des dénominations fort diverses, telles
que directives, instructions, circulaires, lignes directrices, prescriptions
ou règlements de service, mémentos, guides (ATF 121 II 473 consid. 2b p.
478), elles ont pour but de réglementer l'organisation de l'administration et
l'exécution des tâches ou de favoriser une application uniforme du droit (ATF
128 I 167 consid. 4.3 p. 171 et les références citées). Selon la
jurisprudence, le recours de droit public est cependant recevable à
l'encontre des ordonnances administratives lorsque celles-ci déploient des
effets externes et que les obligations fondées sur ces ordonnances ne peuvent
pas être contestées par des particuliers qui seraient touchés au moins
virtuellement dans leurs intérêts juridiquement protégés (ATF 128 I 167
consid. 4.3 p. 172 et les références citées).

En l'espèce, les Directives en cause s'adressent au premier chef aux
conservateurs et aux notaires, officiers publics qui ne sont pas des
subordonnés de la Commission cantonale. Dans ce sens, elles ne s'analysent
pas comme de simples instructions internes. En outre, dans la mesure où elles
imposent l'interdiction de la stipulation de certains actes de vente
immobilière, elles ont des effets externes contraignants à l'égard de
propriétaires de biens immobiliers sur le territoire des communes concernées.
En tant que textes directement applicables à des tiers dont la situation
juridique est susceptible d'être touchée, les Directives revêtent un
caractère normatif. Pour le surplus, elles ne peuvent pas être contestées par
une autre voie de droit que celle du recours de droit public.

Le recours est en conséquence recevable au regard de l'art. 84 OJ.

1.3 L'exigence de l'épuisement des voies de droit cantonales prévue par
l'art. 86 al. 1 OJ s'applique également aux recours de droit public formés
contre les arrêtés cantonaux de portée générale (ATF 124 I 11 consid. 1a p.
13, 159 consid. 1b p. 61 et les arrêts cités). Le droit valaisan ne
connaissant aucune procédure de contrôle direct des normes cantonales de
portée générale, le présent recours, formé directement auprès du Tribunal
fédéral, est donc recevable.

1.4 D'après l'art. 89 al. 1 OJ, l'acte de recours doit être déposé devant le
Tribunal fédéral dans les trente jours dès la communication, selon le droit
cantonal, de l'arrêté ou de la décision attaquée (ATF 130 I 306 consid. 1 p.
308 et les arrêts cités). Dans le cas particulier, les Directives ont été
promulguées dans le Bulletin officiel du canton du Valais paru le 22 décembre
2006, de sorte que le recours du 29 janvier 2007 a été déposé en temps utile,
compte tenu de la suspension des délais de fin d'année (art. 34 al. 1 lettre
c OJ).

1.5 Lorsque le recours est dirigé contre un arrêté de portée générale, la
qualité pour recourir, au sens de l'art. 88 OJ, est reconnue à toute personne
dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement touchés par
l'acte attaqué ou pourront l'être un jour; une simple atteinte virtuelle
suffit, pourvu qu'il y ait un minimum de vraisemblance que les recourants
puissent un jour se voir appliquer les dispositions prétendument
inconstitutionnelles (ATF 131 I 291 consid. 1.3 p. 296; 130 I 306 consid. 1
p. 309 et la jurisprudence citée). En leur qualité de propriétaires de
parcelles ou de constructions immobilières sises sur le territoire des
communes concernées par les Directives, les recourants sont potentiellement
touchés par le chiffre 3.14 de ces dispositions dans la mesure où elles les
empêchent de vendre des logements de vacances à des personnes domiciliées à
l'étranger.

1.6 Saisi d'un recours de droit public dirigé contre un arrêté de portée
générale, le Tribunal fédéral contrôle librement la conformité de celui-ci au
droit constitutionnel fédéral ou cantonal (ATF 128 I 46 consid. 5a p. 54; 119
Ia 321 consid. 4 p. 325 et les arrêts cités; voir aussi arrêt 2P.210/1996 du
30 octobre 1997, publié in SJ 1998 p. 473 consid. 3b/cc p. 480). Il n'annule
toutefois cet arrêté que s'il ne se prête à aucune interprétation conforme au
droit constitutionnel. Le juge constitutionnel doit ainsi rechercher dans
quelles circonstances pratiques les dispositions litigieuses seront
appliquées et ne pas se borner à traiter le problème de manière purement
abstraite; il y a lieu de prendre en considération les explications fournies
par les autorités sur la manière d'appliquer les dispositions en cause (ATF
125 I 65 consid. 3b p. 67, 369 consid. 2 p. 374; 125 II 440 consid. 1d p.
443; 124 I 11 consid. 1c p. 14, 193 consid. 3c p. 195; 123 I 112 consid. 2a
et c p. 116, 313 consid. 2b p. 316).

2.
Les recourants ont requis la production, par les autorités cantonales, de
l'ensemble du dossier de la cause.

En application de l'art. 93 al. 2 OJ, les recourants ont été invités à
déposer un mémoire complétif, sur lequel la Commission cantonale s'est
déterminée en produisant le dossier de la cause.

La réquisition d'instruction des recourants est dès lors sans objet.

3.
Invoquant la violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral,
les recourants font valoir à titre principal que les Directives, notamment
leur chiffre 3.14, empiètent sur le droit privé fédéral dès lors qu'elles ne
relèvent pas du droit public, que l'interdiction d'aliéner des immeubles est
exhaustivement réglée par le droit fédéral et qu'elles violent l'esprit de la
législation fédérale.

3.1 L'art 49 al. 1 Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de
règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en
contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens
qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le
législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 130 I 279 consid.
2.2 p. 283). L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive
constitue donc le critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une
règle cantonale. Il faut toutefois souligner que, même si la législation
fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi
cantonale peut subsister dans le même domaine si la preuve est rapportée
qu'elle poursuit un autre but que celui recherché par la réglementation
fédérale (ATF 130 I 82 consid. 2.2 p. 87 et les références citées). Le
Tribunal fédéral a ainsi admis que, dans la mesure où une loi cantonale
renforçait l'efficacité de la réglementation fédérale, le principe de la
force dérogatoire n'était pas violé (ATF 91 I 17 consid. 5 p. 21 ss). En
outre, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale,
le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours
privé de toute possibilité d'action (arrêt 1P.574/1993 du 5 novembre, publié
in ZBl 96/1995 p. 457, consid. 6). Ce n'est que lorsque la législation
fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le
canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives, quand
bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même
en accord avec celui-ci (ATF 130 I 82 consid. 2.2 p. 87, 128 I 295 consid. 3b
p. 299).

3.2 L'art. 3 al. 2 LFAIE dispose que:
"Dans la mesure où la présente loi les y habilite, les cantons peuvent,
           pour sauvegarder les intérêts qui leur sont propres, prévoir des
motifs            supplémentaires d'octroi de l'autorisation et des
restrictions plus            sévères".
La compétence déléguée aux cantons pour légiférer en la matière est délimitée
par le but de la loi fédérale, défini à l'art. 1er LFAIE, qui est de prévenir
l'emprise étrangère sur le sol suisse; elle est précisée en particulier par
les art. 9 et 13 LFAIE (Message du Conseil fédéral du 16 septembre 1981
relatif à une loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à
l'étranger et à l'initiative populaire "contre le bradage du sol national",
FF 1981 III 553, p. 589).

Ainsi, selon l'art. 9 al. 2 LFAIE, les cantons peuvent prévoir, par la voie
législative, que l'autorisation peut être accordée, dans les limites de leur
contingent, à une personne physique qui acquiert un immeuble en tant que
logement de vacances ou appartement dans un apparthôtel. A teneur de l'art.
13 al. 1 lettre a de la loi, les cantons peuvent également soumettre par la
voie législative l'acquisition de tels logements à des restrictions plus
sévères, telles que le blocage des autorisations.

Dans un arrêt du 17 octobre 1986 (ATF 112 Ib 241 consid. 2 p. 245/246), le
Tribunal fédéral a précisé que l'art. 13 al. 1 LFAIE donnait aux cantons un
large pouvoir d'appréciation pour restreindre, selon leurs besoins,
l'acquisition de logements de vacances et d'appartements dans des
apparthôtels. Les cantons avaient donc la possibilité d'introduire un blocage
total des autorisations ou de limiter ce blocage à une partie du territoire
communal, suivant la politique de développement touristique qu'ils désiraient
poursuivre (cf. Robert Patry, Les fondements de la nouvelle loi fédérale sur
l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, RNRF 65/1984 pp.
329 et 339). Les restrictions prévues à l'art. 13 al. 1 lettres a à e LFAIE
ont cependant un point commun: permettre aux cantons de limiter l'emprise
étrangère conformément à l'art. 1er LFAIE et de maîtriser le développement du
tourisme sur leur territoire (voir aussi arrêt non publié 2A.214/1996 du 10
février 1997 consid. 5a).

3.3  L'art. 4 de la loi valaisanne du 31 janvier 1991 d'application de la
LFAIE cite notamment comme critères et priorités d'attribution l'évolution de
marché immobilier (al. 2). Il prévoit également l'hypothèse d'un
développement démesuré du marché de la construction (al. 3). L'art. 5 précise
que le Conseil d'Etat édicte des dispositions complémentaires précisant les
critères et priorités d'attribution ou délègue cette tâche à la Commission
cantonale. Comme l'autorité intimée l'a exposé, la mesure d'interdiction
temporaire à la stipulation des actes de vente au sens du chiffre 3.14 des
Directives vise à remédier à une situation critique découlant de la
disproportion du nombre de demandes d'unités du contingent cantonal avec le
contingent octroyé par la Confédération. L'accroissement très important de
demandes de nouveaux projets de logements de vacances dans certaines communes
a eu pour effet que de nombreux actes authentiques ont été signés alors que
leur inscription au registre foncier ne pouvait intervenir qu'ultérieurement,
soit à la libération de l'unité du contingent sollicitée. Les acquéreurs
étrangers peuvent ainsi entrer en possession de leurs biens immobiliers sans
en être encore propriétaires. Cette situation engendre une insécurité
juridique d'autant plus grande que le délai d'inscription au registre foncier
dure généralement plusieurs années.

La mesure instaurée par le chiffre 3.14 des Directives répond donc à une
demande excessive d'autorisations de vente de logements de vacances à des
étrangers, liée à un développement intensif du marché de la construction. Or,
la prise en compte de tels paramètres est expressément prévue par la
législation cantonale pour fixer l'attribution du nombre d'unités par lieu
touristique. Les Directives reposent donc sur une base légale suffisante,
découlant elle-même de la législation fédérale en la matière. En réalité, la
critique des recourants porte essentiellement sur le fait qu'une interdiction
de vente n'est prévue ni par la loi fédérale, ni par le droit cantonal, qui
se limitent à instaurer un système de contingentement. Dans la mesure
toutefois où les autorités cantonales auraient pu prévoir le blocage des
autorisations, en application de l'art. 13 al. 1 lettre a LFAIE,
l'interdiction de stipuler de nouveaux actes de vente aboutit au même
résultat. Même si ce type de mesure n'est pas expressément prévu par la LFAIE
et les dispositions cantonales d'application, elle a des effets semblables au
blocage des autorisations et concourt, elle aussi, à la prévention de
l'emprise étrangère sur le sol suisse. L'interdiction de stipuler apparaît
ainsi comme une disposition complétive de droit cantonal qui ne contredit pas
le droit fédéral mais contribue à l'efficacité de la réglementation fédérale.
Dans ce sens, elle s'inscrit clairement dans l'esprit de la législation
fédérale. Le législateur valaisan aurait d'ailleurs pu opter pour le système
consistant à subordonner la passation de l'acte authentique à l'attribution
préalable d'une unité du contingent cantonal, solution compatible avec les
exigences de l'art. 49 Cst.

Le grief des recourants tiré de la violation du principe de la primauté du
droit fédéral doit ainsi être écarté.

4.
Les recourants soutiennent à titre subsidiaire que le chiffre 3.14 des
Directives constitue une atteinte injustifiée au principe de la garantie de
la propriété privée. Les restrictions qu'il impose à l'aliénation de leurs
biens immobiliers ne répondent pas aux exigences de base légale suffisante et
d'intérêt public prépondérant et sont disproportionnées.

4.1 Selon l'art. 26 al. 1 Cst., la propriété est garantie. Cette garantie
protège les droits patrimoniaux concrets du propriétaire, soit celui de
conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Les restrictions à la
propriété ne sont compatibles avec la Constitution que si elles reposent sur
une base légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et
respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF
129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I 219 consid. 2a p. 221). En vertu de ce
principe, une restriction aux droits constitutionnels doit être limitée à ce
qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et
supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est
disproportionnée s'il est possible d'atteindre le même résultat par un moyen
moins incisif (ATF 129 I 12 consid. 9.1 p. 24; 129 V 267 consid. 4.1.2 p.
271; 128 I 92 consid. 2b p. 95 et les arrêts cités). Le principe de la
proportionnalité interdit en outre toute limitation qui aille au-delà du but
visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts
publics et privés compromis (ATF 126 I 129 consid. 2c p. 222; 124 I 40
consid. 3e p. 44/45; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353, et les arrêts cités). Le
Tribunal fédéral examine librement l'application du droit cantonal, la pesée
des intérêts en présence et le respect du principe de la proportionnalité. Il
s'impose toutefois une certaine retenue dans l'examen de questions
d'appréciation ou de circonstances locales (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222;
120 Ia 270 consid. 3b p. 275; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353 et les arrêts
cités).

4.2
4.2.1 S'agissant de l'exigence d'une base légale suffisante, les Directives
reposent sur l'art. 4 de la loi cantonale d'application de la LFAIE qui
définit les critères d'attribution des unités du contingent cantonal. Cette
disposition permet notamment de prendre en compte l'évolution du marché
immobilier et le développement du volume des constructions. L'exigence d'une
base légale n'implique pas que la loi énumère les différentes mesures propres
à concrétiser les impératifs de la LFAIE. Le législateur cantonal dispose en
la matière d'un certain pouvoir d'appréciation, puisque le droit fédéral
l'autorise même à bloquer totalement les autorisations de vente à des
personnes à l'étranger (art. 13 al. 1 lettre a LFAIE). Il est donc compétent
pour adopter des dispositions moins restrictives dictées, comme en l'espèce,
par un développement démesuré du marché de la construction dans certaines
communes. Pour le surplus, la Commission cantonale, en édictant les
Directives litigieuses, a agi par délégation du Conseil d'Etat, comme le
prévoit l'art. 4 de la loi cantonale d'application de la LFAIE et a respecté
les formes de publication prévues par l'art. 3 al. 1 du règlement de la loi.

Fondées sur des critères expressément mentionnés par une loi cantonale
répondant aux objectifs de la LFAIE et édictées par une autorité désignée par
la loi, les Directives incriminées ne souffrent pas du défaut de base légale
invoqué par les recourants.

4.2.2 Les retards apportés à l'inscription au registre foncier d'un acte
authentique de vente de biens immobiliers sont susceptibles d'entraîner une
grande insécurité juridique. A cet égard, les autorités cantonales citent de
manière convaincante les risques encourus par les acheteurs en cas de
faillite ou de décès d'un acteur de la transaction. Lorsque le déséquilibre
entre le nombre de demandes d'autorisations de vente et le nombre d'unités du
contingent cantonal est sur le point d'entraîner des délais d'attente pouvant
atteindre plus de six ans, l'intérêt public commande qu'il soit remédié
efficacement à une telle situation, qui n'est pas tolérable et qui ne peut
pas être assimilée à de simples embarras de gestion.

Les mesures instaurées au chiffre 3.14 des Directives répondent donc à un
intérêt public évident.

4.2.3 Au regard des impératifs de la LFAIE et de l'intérêt public visé, le
chiffre 3.14 des Directives ne constitue pas une restriction disproportionnée
à la garantie de la propriété privée. D'une manière générale, les recourants
conservent la faculté d'aliéner leurs biens immobiliers - qui ne sont
vraisemblablement pas tous destinés à des logements de vacances - à tout
acquéreur non soumis aux dispositions de la LFAIE. Au regard plus précisément
des délais d'attente pour l'inscription de transactions immobilières au
registre foncier, on peut relever que les projets déposés avant le 1er
janvier 2007 ne sont pas touchés par les restrictions introduites à cette
date. En outre, les interdictions de stipuler incriminées sont destinées à
remédier à une situation critique et doivent donc être réexaminées chaque
année. Le caractère temporaire de ces mesures est également souligné par le
fait que les communes visées continueront à bénéficier des unités du
contingent cantonal afin de permettre le rétablissement d'une situation
conforme au droit. En renonçant à prendre des dispositions plus incisives,
telles que le blocage des autorisations, les autorités cantonales ont tenu
compte de manière appropriée des intérêts des propriétaires fonciers
concernés. Les recourants ne citent d'ailleurs aucune autre mesure moins
restrictive qui permettrait d'atteindre les résultants escomptés.

Le chiffre 3.14 des Directives ne viole donc pas le principe de la garantie
de la propriété privée.

5.
Les recourants se plaignent également d'une violation de la liberté
économique. En interdisant la stipulation de nouveaux actes de vente, le
chiffre 3.14 des Directives empiète sur la liberté des contrats et porte
ainsi atteinte à l'activité économique de ceux d'entre eux qui exercent la
profession d'entrepreneur ou de promoteur. En outre, les restrictions
incriminées introduisent une inégalité de traitement entre concurrents dans
la mesure où elles ne frappent que les entrepreneurs et promoteurs
propriétaires de biens immobiliers sur le territoire des communes concernées.

5.1 Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une
activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2
Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à
titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF
132 I 97 consid. 2.1 p. 99; 131 I 333 consid. 4 p. 339; 128 I 19 consid.
4c/aa p. 29).
Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental
doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être
prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont
réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un
intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36
al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont
autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que
les mesures dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I
322 consid. 3a p. 326; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2ème éd. Berne 2006, no 975 ss, p.
457). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de
protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de
favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes
d'exploitation (ATF 130 I 26 consid. 4.5 p. 43; 125 I 209 consid. 10a p. 221,
322 consid. 3a p. 326 et la jurisprudence citée).

Selon le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la
même branche économique découlant de l'art. 27 Cst. (qui a la même portée que
l'art. 31 aCst., cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à
une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I p. 1 ss, p. 176-178 et 298),
sont interdites les mesures qui causent une distorsion de la compétition
entre concurrents directs, c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le
plan de la concurrence (ATF 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53). On entend par
concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les
mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. A cet égard,
l'art. 27 Cst. (comme auparavant l'art. 31 aCst.) offre une protection plus
étendue que celle de l'art. 8 Cst. L'égalité de traitement entre concurrents
n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à condition que
celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères
objectifs et résultent du système lui-même; il est seulement exigé que les
inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour
atteindre le but d'intérêt public poursuivi (ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 100;
125 I 431 consid. 4b/aa p. 435-436 et la jurisprudence citée).

5.2 Comme exposé au considérant 4 ci-dessus, les restrictions apportées aux
transactions immobilières dans les communes visées reposent sur une base
légale suffisante et sont justifiées par un intérêt public prépondérant.
Elles sont dictées par le souci de réaliser les objectifs fixés par la LFAIE
qui, par essence, ont pour effet de limiter la vente de biens immobiliers à
une certaine catégorie d'acquéreurs. A ce titre, elles ne constituent ni des
mesures de politique économique prohibées, ni des dispositions
protectionnistes entravant la libre concurrence.

Quant aux reproches de distorsion de la compétition entre entrepreneurs ou
promoteurs concurrents, il est douteux que l'on puisse qualifier de directe
la concurrence entre les constructeurs et vendeurs de biens immobiliers des
différentes régions d'un canton. Tel ne pourrait éventuellement être le cas
que pour des acteurs économiques de communes voisines présentant des
caractéristiques analogues à celles des communes concernées. Mais, dans ce
cas, les autorités cantonales auraient assurément inclus ces communes dans la
liste figurant au chiffre 3.14 des Directives. En tout état de cause,
d'éventuelles différences de traitement entre concurrents seraient justifiées
en l'espèce par le système même de la limitation des ventes voulu par le
législateur fédéral.

Le grief de violation de la liberté économique se révèle dès lors infondé.

6.
Les recourants invoquent enfin la violation de l'autonomie communale, dans la
mesure où le chiffre 3.14 des Directives prive les communes concernées de
toute liberté d'action en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes
à l'étranger, domaine dans lequel elles jouissent d'un pouvoir relativement
large.

6.1 L'autonomie commune est garantie dans les limites fixées par le droit
cantonal (art. 50 Cst.). Selon la jurisprudence, une commune est autonome
dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive et
dans lesquels il lui laisse une liberté de décision importante, soit en lui
attribuant la compétence d'édicter et d'appliquer ses propres prescriptions,
soit en lui réservant une latitude équivalente dans l'application du droit
cantonal ou fédéral (ATF 129 I 313 consid. 5.2 p. 320 et les références
citées). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière
concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la
législation cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non
écrit et coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 116 Ia 285 consid. 3a p.
287; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44).

6.2 A supposer que les recourants aient qualité pour soulever le grief de
violation de l'autonomie communale - toutes les communes concernées ont
renoncé à faire valoir leurs droits éventuels à cet égard - leur
argumentation ne saurait être retenue. Les recourants fondent en effet le
pouvoir des communes en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes à
l'étranger sur l'art. 13 al. 2 LFAIE. Cette disposition permet certes aux
communes d'adopter des restrictions plus sévères au sens du droit fédéral
(art. 13 al. 1 LFAIE), mais uniquement si les cantons y renoncent et règlent
la procédure sur ce point. L'art. 10 de la loi cantonale d'application de la
LFAIE prévoit ainsi que les communes peuvent, par voie réglementaire,
soumettre les acquisitions de logements de vacances et d'appartements dans
les apparthôtels à des restrictions plus sévères ou les interdire, au sens de
l'art. 13 al. 2 LFAIE. Les communes ne disposent donc pas d'une compétence
exclusive dans ce domaine et ne sauraient en aucun cas édicter des
prescriptions moins sévères en matière de vente de logements de vacances à
des personnes à l'étranger que celles prévues aux art. 13 al. 1 LFAIE et 9 de
la loi cantonale d'application de la LFAIE.

A défaut d'autonomie communale en la matière, les moyens des recourants
doivent être rejetés.

6.3 Il s'ensuit que le chiffre 3.14 des Directives respecte les droits
constitutionnels invoqués. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'annuler
les chiffres 1 et 3 de la décision du Conseil d'Etat du 13 décembre 2006 qui
définissent les principes applicables et la mission de la Commission
cantonale. En effet, les dispositions d'exécution de cette décision, dont la
constitutionnalité est admise, ne s'écartent pas des principes directeurs
arrêtés par le Conseil d'Etat.

7.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté.

Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires (art. 156
al. 1, 153 et 153a OJ). Il n'est pas alloué de dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 10'000 fr. est mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants, à la
Commission acquisition d'immeubles par des étrangers et au Conseil d'Etat du
canton du Valais.

Lausanne, le 10 juillet 2007

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président:  La greffière: