Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 2P.49/2007
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2P.49/2007 /zga

Urteil vom 3. August 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Müller, Karlen,
Gerichtsschreiber Uebersax.

X. ________,
Beschwerdeführer, vertreten durch
Rechtsanwalt Kaspar Saner,

gegen

Gemeinde Steinhausen, handelnd durch den Gemeinderat, 6312 Steinhausen,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Hans Hagmann,
Regierungsrat des Kantons Zug, Regierungsgebäude, Postfach, 6301 Zug,
Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer,
Postfach 760, 6301 Zug.

Wohnsitznahme in Steinhausen,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer,
vom 28. Dezember 2006.

Sachverhalt:

A.
X. ________, geboren am 26. September 1973, lebte von August 2003 bis Juni
2005 in der Wohngruppe Talacker in Horgen/ZH, die vom Verein für
Sozialpsychiatrie Horgen geführt wird, der sich für psychisch beeinträchtigte
Menschen einsetzt. Seit dem 17. Juni 2005 lebt X.________ in Steinhausen/ZG,
und zwar in einer Wohngemeinschaft der Stiftung Phoenix für Sozialpsychiatrie
im Kanton Zug. Diese Stiftung bietet Menschen nach einer psychischen
Erkrankung Hilfe und Unterstützung auf ihrem Lebensweg.

B.
Im Juni 2005 ersuchte die Beiständin von X.________ bei der
Gemeindeverwaltung Steinhausen telefonisch um Registrierung der Wohnsitznahme
von X.________ in Steinhausen, was die Verwaltung ablehnte. Am 30. Juni 2005
beantragte X.________ persönlich mit dem Heimatschein bei der
Einwohnerkontrolle Steinhausen die Anmeldung, was ebenfalls abgelehnt wurde.
Mit Beschluss vom 25. August 2005 bestätigte der Gemeinderat Steinhausen
diese Ablehnung. X.________ führte dagegen erfolglos Beschwerden beim
Regierungsrat und in der Folge beim Verwaltungsgericht des Kantons Zug.

C.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 6. Februar 2007 an das Bundesgericht
beantragt X.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom
28. Dezember 2006 aufzuheben; überdies sei ihm die unentgeltliche
Rechtspflege und Verbeiständung zu gewähren. Im Wesentlichen macht er eine
Verletzung seiner Niederlassungsfreiheit geltend.

Der Gemeinderat Steinhausen schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei. Die Direktion des Innern (für den Regierungsrat) und
das Verwaltungsgericht des Kantons Zug stellen den Antrag, die Beschwerde
abzuweisen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Der angefochtene Entscheid erging vor dem 1. Januar 2007, d.h. vor
Inkrafttreten des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005
(BGG; SR 173.110; vgl. AS 2006 1242). Das Verfahren richtet sich daher noch
nach dem Bundesrechtspflegegesetz vom 16. Dezember 1943 (OG; siehe Art. 132
Abs. 1 BGG).

1.2 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet ein kantonal
letztinstanzlicher Endentscheid, gegen den im Bund nur die staatsrechtliche
Beschwerde offen steht (Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 in Verbindung mit Art. 84
Abs. 2 OG). Der Beschwerdeführer ist legitimiert, dieses Rechtsmittel zu
ergreifen (vgl. Art. 88 OG), weshalb auf seine fristgerechte Eingabe
einzutreten ist.

1.3 Mit der staatsrechtlichen Beschwerde kann grundsätzlich nur die Aufhebung
des angefochtenen Hoheitsakts verlangt werden (so genannte kassatorische
Natur; vgl. BGE 122 I 351 E. 1f S. 355, mit Hinweisen). Wird die von der
Verfassung geforderte Lage jedoch nicht schon mit der Beseitigung des
kantonalen Entscheides hergestellt, sondern bedarf es dazu einer positiven
Anordnung, kann das Bundesgericht ausnahmsweise über eine blosse Kassation
hinausgehen (vgl. BGE 105 Ia 26 E. 1 S. 28 f.). Dabei ist es nicht an den
Antrag des Beschwerdeführers gebunden, sondern kann zur Herstellung des
verfassungsmässigen Zustandes auch andere Anordnungen treffen (vgl. BGE 108
Ia 165 E. 3a S. 170 f.; zur Niederlassungsbewilligung vgl. BGE 73 I 292 S.
297 sowie das Urteil 2P.115/1998 vom 12. November 1998, E. 1b). Solche
Massnahmen sind bei Bedarf sogar dann zulässig, wenn der Beschwerdeführer in
der Sache wie hier nicht mehr als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids
beantragt (vgl. BGE 73 I 292 S. 293 und 297).

2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt, der angefochtene Entscheid verstosse gegen die
Niederlassungsfreiheit nach Art. 24 BV und § 22 der Verfassung des Kantons
Zug vom 31. Januar 1894 (SR 131.218). Ob die Kantonsverfassung insofern einen
weitergehenden Schutz bietet als die Bundesverfassung, erscheint fraglich,
kann aber offen bleiben. Jedenfalls kann sich gemäss Art. 24 BV jeder
Schweizer an jedem Ort des Landes frei niederlassen. Die
Niederlassungsfreiheit gewährleistet damit die Möglichkeit persönlichen
Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und
Gemeinden, jedem Schweizerbürger die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu
erlauben, und verbietet ihnen gleichzeitig, die Verlegung des einmal
gewählten Wohnsitzes in einen anderen Kanton, eine andere Gemeinde oder ins
Ausland zu verhindern oder zu erschweren (BGE 127 I 97 E. 4c S. 101; 108 Ia
248 E. 1 S. 249, mit Hinweisen).

2.2 Art. 24 BV betrifft primär das polizeiliche Domizil. Dieses stimmt trotz
gewisser Parallelen weder mit dem zivilrechtlichen Wohnsitzbegriff nach Art.
23 ff. ZGB noch mit einem der weiteren Spezialdomizile (z.B. dem politischen
Wohnsitz im Sinne von Art. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über
die politischen Rechte [BPR; SR 161.1] oder dem Unterstützungswohnsitz gemäss
Art. 4 ff. des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für
die Unterstützung Bedürftiger [ZUG; SR 851]) völlig überein. Immerhin kann
die Festlegung des polizeilichen Wohnsitzes die Bestimmung der übrigen
Domizile mitbeeinflussen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2P.115/1998 vom
12. November 1998, E. 3c). Je nachdem, in welchem rechtlichen Zusammenhang
sich die Frage stellt, haben dementsprechend verschiedene Behörden in
unterschiedlichen Verfahren über den Wohnsitz zu entscheiden, wobei sie nicht
zwingend gleiche, jedoch meist ähnliche Kriterien anwenden. Auch bei der
polizeilichen Niederlassung, die unter gewissen Umständen - im Unterschied zu
anderen Domizilen - zur gleichen Zeit an mehreren Orten bestehen kann, ist
unerlässlich, dass zum Ort, an welchem der Betroffene sich als niedergelassen
betrachten will, Beziehungen von ausreichender Dauer und Intensität
existieren; es müssen gewisse tatsächliche Voraussetzungen dafür gegeben
sein. Umgekehrt besteht eine Pflicht, sich am Ort, der sich als Ort der
polizeilichen Niederlassung erweist, anzumelden und die diesbezüglichen
Formalitäten zu erfüllen (vgl. vorliegend für den Kanton Zug § 57 Abs. 2 des
zugerischen Gesetzes vom 4. September 1980 über die Organisation und die
Verwaltung der Gemeinden [Gemeindegesetz]; umfassend zum Ganzen die Urteile
2P.49/2005 vom 10. August 2005, E. 2.3, und 2P.115/1998 vom 12. November
1998, E. 3, mit Hinweisen).

2.3 Ist ein Schweizerbürger an mehreren Orten niedergelassen, so untersteht
er einer mehrfachen Melde- und Ausweispflicht. Ein Ort gilt allerdings als
Hauptniederlassung. Zur Wahl eines bestimmten Ortes als polizeiliches
Hauptdomizil, allenfalls verbunden mit der Hinterlegung des Heimatscheins,
kann jemand, der sich an verschiedenen Orten aufhält, jedoch nur dann
angehalten werden, wenn nach den massgeblichen tatsächlichen Verhältnissen
eindeutig erkennbar ist, dass die persönlichen Beziehungen zu diesem Ort
gegenüber anderen Orten überwiegen und sein Lebensmittelpunkt dort zu
vermuten ist; lässt sich dies nicht feststellen, gilt als Ort der
hauptsächlichen polizeilichen Niederlassung der Ort, an dem die Niederlassung
früher erfolgt ist (Urteil 2P.115/1998 vom 12. November 1998 E. 3c, mit
Hinweis). Umgekehrt sind die Behörden des Ortes, der sich nach den
anwendbaren Kriterien als Hauptniederlassung ergibt, verpflichtet, die
entsprechende Anmeldung entgegenzunehmen, die fragliche Person in die
üblichen Register einzutragen und gegebenenfalls ihren Heimatschein zwecks
Hinterlegung in Empfang zu nehmen (vgl. Urteil 2P.115/1998 vom 12. November
1998, E. 4; vgl. dazu auch Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen
Meldepflicht bei Niederlassung und Aufenthalt, in ZBl 93/1992, S. 337 ff.,
insbes. S. 341 ff.).
2.4 Es kann hier offen bleiben, ob dem Heimatschein heute, nach der Aufhebung
der früheren Verordnung vom 22. Dezember 1980 über den Heimatschein (AS 1981
34) durch die neue Zivilstandsverordnung vom 28. April 2004 (ZStV; SR
211.112.2; vgl. insbes. Art. 99 Abs. 2 Ziff. 1 ZStV), eine andere Bedeutung
zukommt als früher. Nach § 10e der zugerischen Vollziehungsverordnung vom 25.
November 1992 zum Gesetz betreffend Erwerb und Verlust des Gemeinde- und des
Kantonsbürgerrechts werden allerdings im Kanton Zug Heimatausweise, mit
welchen die Gemeinde unter anderem den Wochenaufenthalt oder eine
Nebenniederlassung an einem anderen Ort bestätigt, weiterhin aufgrund der
hinterlegten Heimatscheine ausgestellt. So oder so ist die Hinterlegung des
Heimatscheines jedoch nicht Gültigkeitsvoraussetzung für die Begründung eines
polizeilichen Domizils, sondern Folge davon (Urteil des Bundesgerichts
2P.115/1998 vom 12. November 1998, E. 3b).

2.5 Wo sich der Lebensmittelpunkt einer Person befindet, ergibt sich aus
verschiedenen tatsächlichen Indizien. Auch im Zusammenhang mit der Verletzung
konkreter Grundrechte wie der Niederlassungsfreiheit können entsprechende
Sachverhaltsfeststellungen vom Bundesgericht nicht frei überprüft werden. Es
greift nur ein, wenn diese Feststellungen auf willkürlicher Beweiswürdigung
beruhen oder sonst in einer gegen verfassungsmässige Rechte verstossenden
Weise getroffen wurden (Urteil 2P.49/2005 vom 10. August 2005, E. 2.3, und
2P.418/1996 vom 15. April 1997, E. 1d). Frei prüft das Bundesgericht hingegen
die Einhaltung des Verfassungsrechts.

3.
3.1 Im angefochtenen Entscheid kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, die
Gemeinde Steinhausen habe nicht gegen die Niederlassungsfreiheit des
Beschwerdeführers verstossen, weil ihm das Verbleiben in der Gemeinde nicht
verwehrt werde. Die Gemeinde habe den Beschwerdeführer nicht aus ihrem Gebiet
weggewiesen, sondern ihm lediglich die zivilrechtliche Wohnsitznahme - durch
Hinterlegung des Heimatscheines - gemäss Art. 26 ZGB verweigert. Dies sei zu
Recht erfolgt, da keine Niederlassung im Sinne der zivilrechtlichen
Wohnsitznahme stattgefunden habe. Zwar war vor den kommunalen und kantonalen
Behörden tatsächlich von der "zivilrechtlichen Wohnsitznahme" des
Beschwerdeführers die Rede. Vorliegend ist aber einzig seine polizeiliche
Niederlassung strittig, kann doch nur darüber und nicht über das
privatrechtliche Domizil auf dem Weg des öffentlich-rechtlichen Verfahrens
entschieden werden. Damit stellt sich die Frage der zivilrechtlichen
Wohnsitznahme und der Anwendbarkeit von Art. 26 ZGB nicht, sondern es kommt
einzig darauf an, wo der Beschwerdeführer für das polizeiliche Domizil seinen
Lebensmittelpunkt hat. Bereits vor dem Verwaltungsgericht hat der
Beschwerdeführer im Übrigen, unter entsprechender Anweisung der Gemeinde "zur
verwaltungstechnischen Ausführung", die behördliche Anerkennung der
"Wohnsitznahme (ausschliessliche Hauptniederlassung)" und nicht mehr die
zivilrechtliche Wohnsitznahme beantragt.

3.2 Der Beschwerdeführer lebt in einer Wohngemeinschaft, die Menschen nach
einer psychischen Erkrankung Hilfe und Unterstützung bietet und wo ein
fachlich ausgebildetes Team die Bewohnerinnen und Bewohner regelmässig
betreut. Die Wohngemeinschaften der Stiftung Phoenix nehmen psychisch
beeinträchtigte Menschen auf, die wegen ihrer Erkrankung nicht allein wohnen
können oder wollen. Es handelt sich denn auch bei der fraglichen
Wohngemeinschaft nicht um eine eigentliche - geschlossene oder offene -
Anstalt mit ganzzeitiger Betreuung, sondern um eine lose Form des
Zusammenlebens mit zeitweiliger unterstützender Hilfeleistung.

Das Verwaltungsgericht ging davon aus, der Beschwerdeführer sei nicht in der
Lage, einen eigenständigen Haushalt zu führen und habe die Form des
"begleiteten Wohnens" nicht freiwillig gewählt. Auch wenn ein solches
niederschwelliges Betreuungsangebot unter den Heimbegriff des
Zuständigkeitsgesetzes fallen kann (vgl. das Urteil des Bundesgerichts
2A.603/1999 vom 7. Juni 2000 in ZBl 102/2001 S. 331), bedeutet dies jedoch
nicht, dass damit ein polizeiliches Domizil am Wohnort ausgeschlossen ist.

3.3 Bereits vor seinem Eintritt in die hier fragliche Wohngemeinschaft lebte
der Beschwerdeführer (in der Zeit von August 2003 bis Juni 2005) in einer
Wohngruppe und nicht in einer eigentlichen Klinik. Die Gründe für den
Übertritt in die neue Wohngemeinschaft sind nicht bekannt und wurden nicht
näher abgeklärt. Er wurde aber weder zwangsweise ärztlich noch
vormundschaftsrechtlich eingewiesen. Sein Lebensmittelpunkt befindet sich
heute klarerweise in Steinhausen. Mehrfache Niederlassungen erscheinen nur
dort sinnvoll, wo die betreffende Person auch ihr Leben an zwei Orten
verbringt, etwa zu Arbeitszwecken einerseits und zur Pflege des
Familienlebens andererseits, oder wo trotz vorwiegenden Aufenthalts an einem
bestimmten Ort so enge (etwa familiäre) Beziehungen zu einem anderen Ort
bestehen bleiben, dass weiterhin von einem zweiten Lebenszentrum auszugehen
ist, wie dies etwa bei Internatsaufenthalten oder allenfalls bei entmündigten
Personen im Verhältnis zur Vormundschaftsbehörde der Fall sein kann. Der
Beschwerdeführer unterhält aber keine solchen Beziehungen zu anderen Orten,
insbesondere nicht zu seinen früheren Wohnorten. Mit einer Rückkehr ist in
absehbarer Zeit nicht zu rechnen. Dass der Aufenthalt in der Wohngemeinschaft
zeitlich begrenzt sein kann, steht dem nicht entgegen. Das Erfordernis der
Absicht des dauernden Verweilens bedeutet nicht, dass nie mehr ein
Wohnortswechsel stattfinden soll. Auch wer sich nur (fix oder auf Zusehen
hin) für ein paar Monate an einem neuen Ort niederlässt, erwirbt dort
polizeiliches Domizil (vgl. Spühler, a.a.O., S. 342 f.). Überdies erscheint
nicht ausgeschlossen, dass der Aufenthalt in der fraglichen Wohngemeinschaft
längere Zeit dauern kann. Der Beschwerdeführer ist zwar verbeiständet, aber
für die Frage der Wohnsitznahme durchaus urteilsfähig und nicht zwingend auf
seine Beiständin angewiesen. Unabhängig von der Frage des zivilrechtlichen
Wohnsitzes ist daher davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer seinen
Lebensmittelpunkt und damit auch seine polizeiliche Niederlassung
ausschliesslich in Steinhausen hat (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts
2P.115/1998 vom 12. November 1998, E. 4a).

3.4 Der angefochtene Entscheid, mit dem dem Beschwerdeführer die Anerkennung
der Niederlassung in Steinhausen verweigert wird, verletzt somit dessen
Niederlassungsfreiheit. Die staatsrechtliche Beschwerde ist bereits aus
diesem Grunde gutzuheissen, womit es sich erübrigt, die weiteren Rügen des
Beschwerdeführers zu prüfen.

4.
Als Folge der Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde ist der
angefochtene Entscheid aufzuheben, und die Gemeinde Steinhausen ist
anzuweisen, den Beschwerdeführer per 30. Juni 2005 polizeilich als
Niedergelassenen zu behandeln. Das heisst insbesondere, dass sie ihn in ihre
Register aufzunehmen hat, die von der polizeilichen Anmeldung abhängen, und,
falls sie dies bei anderen niedergelassenen Schweizern üblicherweise auch
tut, seinen Heimatschein entgegennehmen muss.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (Art. 156 Abs. 1
und 2 OG). Hingegen hat die Gemeinde Steinhausen den Beschwerdeführer für das
bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 159 OG).
Dementsprechend kann das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche
Rechtspflege und Verbeiständung als gegenstandslos abgeschrieben werden.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Verwaltungsrechtliche Kammer, vom 28.
Dezember 2006 wird aufgehoben.

2.
Die Gemeinde Steinhausen wird angewiesen, den Beschwerdeführer per 30. Juni
2005 polizeilich als Niedergelassenen zu behandeln.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.

4.
Die Gemeinde Steinhausen hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.

5.
Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege und
Verbeiständung wird als gegenstandslos abgeschrieben.

6.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Steinhausen sowie
dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug,
Verwaltungsrechtliche Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. August 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: