Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 2P.53/2007
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2P.53/2007 /fco

Urteil vom 22. Juni 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Müller, Karlen,
Gerichtsschreiber Küng.

X. ________ AG,
Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde Otelfingen, Gemeinderatskanzlei,
Vorderdorfstrasse 40, 8112 Otelfingen,
Beschwerdegegnerin,
Bezirksrat Dielsdorf, Postfach 273, 8157 Dielsdorf,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
Postfach, 8090 Zürich.

Art. 8, 9 und 49 BV (Anschlussgebühren),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
vom 21. Dezember 2006.

Sachverhalt:

A.
Eine der X.________ AG gehörende Gewerbeliegenschaft in Otelfingen erfuhr
durch Umbauten eine Wertvermehrung, welche die Gebäudeversicherung des
Kantons Zürich auf Fr. 711'000.-- bezifferte. Die Technischen Betriebe
Otelfingen verlangten gestützt darauf am 18. August 2005 Wasser- und
Kanalisationsanschlussgebühren von je 1,5% der Erhöhung der
Gebäudeversicherungssumme, insgesamt Fr. 21'330.--. Die von der Eigentümerin
dagegen ergriffenen kantonalen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg.

B.
Die X.________ AG beantragt dem Bundesgericht mit staatsrechtlicher
Beschwerde, den zuletzt in dieser Sache ergangenen Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 21. Dezember 2006 aufzuheben,
eventuell die Sache zur Neubeurteilung an die Gemeinde Otelfingen
zurückzuweisen.
Die Gemeinde Otelfingen ersucht um Abweisung der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei.
Der Bezirksrat Dielsdorf hat auf eine Stellungnahme zur Beschwerde
verzichtet.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Der angefochtene Entscheid erging noch vor dem Inkrafttreten des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG) am 1. Januar 2007. Gemäss Art. 132 Abs. 1 BGG
richtet sich das Verfahren daher nach den Bestimmungen des
Bundesrechtspflegegesetzes (OG).

2.
2.1 Das Verwaltungsgericht legt dar, dass nach den massgebenden Bestimmungen
des kommunalen Rechts bei Um- und Erweiterungsbauten Anschlussgebühren für
die Wasserversorgung und die Siedlungsentwässerung zu entrichten sind, die
sich auf 1,5% der Erhöhung des Gebäudeversicherungswerts belaufen.

Die Beschwerdeführerin stellt nicht in Frage, dass für die verlangten
Anschlussgebühren eine genügende gesetzliche Grundlage besteht und ihre
Berechnung an sich den anwendbaren Vorschriften entspricht. Sie macht jedoch
geltend, die fraglichen Normen verstiessen gegen das Äquivalenzprinzip.
Ausserdem missachte eine Nachforderung von Abwassergebühren, die sich allein
nach der Erhöhung des Gebäudeversicherungswerts bemesse, das im
Gewässerschutzrecht geltende Verursacherprinzip (Art. 60a des Bundesgesetzes
vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer [Gewässerschutzgesetz;
GSchG; SR 814.20]) und verletze dadurch den Grundsatz der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV). Die Beschwerdeführerin hebt
hervor, dass der fragliche Umbau lediglich einen geringfügigen Mehrverbrauch
von Wasser bzw. Mehranfall von Abwasser bewirke, der in keinem Verhältnis zur
Erhöhung des Gebäudeversicherungswerts stehe. So hätten die von einer
Mieterin vorgenommenen Veränderungen (Einbau von Elektroinstallationen,
Trennwänden, Bodenbelägen, Klimaanlagen usw.) überhaupt keinen Einfluss auf
den Wasserverbrauch; der daneben noch realisierte Umbau bestehender Räume zu
einer kleinen Pizzeria habe lediglich eine geringe Erhöhung von Wasserbezug
und Abwasseranfall zur Folge.

2.2 Nach dem Äquivalenzprinzip darf eine Gebühr nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung
stehen und muss sich in vernünftigen Grenzen bewegen (BGE 132 II 371 E. 2.1
S. 375). Die Rechtsprechung verlangt deshalb seit langem, dass sich die
Gebühren für den Anschluss an die Wasserversorgung bzw. Abwasserentsorgung
nach dem Mass des Vorteils richten, der dem Grundeigentümer dadurch entsteht
(BGE 109 Ia 325 E. 6a S. 330). Bei der Erhebung von Abwasserabgaben ist
zusätzlich das Verursacherprinzip (Art. 60a GSchG) zu beachten. Es verlangt,
dass bei der Bemessung periodischer Benützungsgebühren die produzierte
Abwassermenge berücksichtigt wird. Auf Anschlussgebühren findet es ebenfalls
Anwendung. Es schreibt vor, dass die Gebührenhöhe grundsätzlich den Anteil
der Erstellungskosten der Kanalisationsanlagen ausmacht, der auf den
fraglichen Anschluss entfällt. Da dieser Kostenanteil ungefähr dem Vorteil
für den Grundeigentümer entspricht, ergeben sich aus dem Verursacherprinzip
keine wesentlich anderen Anforderungen als aus dem bereits erwähnten
Äquivalenzprinzip.

Aus Gründen der Praktikabilität hat es die bundesgerichtliche Rechtsprechung
bisher stets als zulässig erachtet, den genannten Vorteil bzw. Kostenanteil
des Grundeigentümers nach dem Gebäudeversicherungswert der angeschlossenen
Liegenschaft zu bemessen. Dies gilt namentlich bei Wohnbauten. Bei
Industriebauten kann es demgegenüber zu sachwidrigen Ergebnissen führen, wenn
die Anschlussgebühr allein an den Gebäudeversicherungswert anknüpft. Ist
deren Wasserverbrauch im Verhältnis zum versicherungstechnischen Wert der
Baute ausserordentlich hoch oder ausserordentlich niedrig, ist diesem Umstand
bei der Bemessung der Anschlussgebühr Rechnung zu tragen (Urteil 2P.262/2005
vom 9. Februar 2006, E. 3.1, publ. in: URP 2006 394).

Erfolgt die erstmalige Festsetzung der Anschlussgebühr nach dem
Gebäudeversicherungswert, wird lediglich die tatsächliche Bebauung einer
Liegenschaft berücksichtigt. In diesem Fall lässt es die Rechtsprechung zu,
dass bei einer nachträglichen Erweiterung der angeschlossenen Baute oder
deren Umbau eine ergänzende Anschlussgebühr erhoben wird, wenn die
massgebenden Vorschriften eine Nachforderung vorsehen (Urteil 2P.45/2003 vom
28. August 2003, E. 5.3 S. 267, publ. in: ZBl 105/2004 263).

2.3 Der angefochtene Entscheid stützt sich auf die angeführte Rechtsprechung.
Das Verwaltungsgericht erklärt insbesondere, dass der
Gebäudeversicherungswert nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum
Nutzungspotenzial des Wasser- und Abwasseranschlusses stehe und eine
Bemessung der Anschlussgebühren nach diesem Wert deshalb zulässig sei.

Die Beschwerdeführerin rügt nicht bzw. jedenfalls nicht in einer Art. 90 Abs.
1 lit. b OG genügenden Weise, dass das Verwaltungsgericht die dargestellten
Grundsätze unzutreffend angewendet hätte. Sie kritisiert vielmehr die
Grundsätze selber. Die Bemessung der Anschlussgebühren allein nach dem
Gebäudeversicherungswert werde den heutigen Realitäten immer weniger gerecht,
da oftmals teure Luxusausbauten erstellt würden, die keinerlei Bezug zum
Wasserverbrauch hätten. Ausserdem könne das Festhalten am
Gebäudeversicherungswert als Bemessungskriterium nicht länger mit
Praktikabilitätserwägungen gerechtfertigt werden, nachdem mit den
Belastungswerten, wie sie etwa der Schweizerische Verein des Gas- und
Wasserfachs befürworte, geeignetere Instrumente zur Verfügung stünden. Es
gehe nicht an, dass die Gerichte weiterhin ein Bemessungssystem schützten,
das seinen Zweck nicht mehr erfülle und von dem sich die Fachverbände
verabschiedet hätten.

2.4 Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Kritik ist nicht neu (vgl.
etwa Urteil P.162/1982 vom 23. November 1983, publ. in: ZBl 86/1985 107). Es
ist bereits seit längerer Zeit bekannt, dass der Gebäudeversicherungswert als
Bemessungskriterium für Anschlussgebühren verschiedene Nachteile aufweist.
Das Bundesgericht hat jüngst darauf hingewiesen, dass neben dem
Gebäudeversicherungswert zahlreiche andere Bezugsgrössen für die Berechnung
der Anschlussgebühren denkbar sind. So wird in der Praxis etwa auch auf sog.
Einwohnergleichwerte, auf flächenmässige oder räumliche Kriterien oder auf
die Kanalanstosslänge abgestellt. Der Verband Schweizer Abwasser- und
Gewässerschutzfachleute (VSA) favorisiert ein Modell, welches die
Grundstücksfläche je nach Bauzonenzugehörigkeit gewichtet berücksichtigt. Ein
solches System der Abgabenbemessung hat den Vorteil, dass es - anders als der
Gebäudeversicherungs- oder der Einwohnergleichwert - nicht auf das
tatsächlich errichtete Gebäude bzw. das Ausmass der effektiven Nutzung im
Moment des Anschlusses abstellt. Der Grundeigentümer wird vielmehr - ähnlich
wie bei den Erschliessungsbeiträgen - gestützt auf jene Parameter belastet,
welche im Zeitpunkt der Planung bzw. des Baus der Anlagen deren
Dimensionierung bestimmen (vgl. die Hinweise im Urteil 2P.232/2006 vom 16.
April 2007, E. 3.3).

Auch wenn der Gebäudeversicherungswert heute in Fachkreisen zur Bemessung von
Anschlussgebühren zum Teil kritisch beurteilt wird und seine Ersetzung durch
andere Kriterien - namentlich im Lichte des Verursacherprinzips - denkbar
ist, ist nicht zu übersehen, dass alle Systeme der Abgabenbemessung gewisse
Vor- und Nachteile haben. Vor allem verpflichtet das Bundesrecht die Kantone
und Gemeinden nicht dazu, ihre Gebührenregelung nach einem bestimmten Modell
auszugestalten. Ihr Spielraum wird durch die erwähnten verfassungsrechtlichen
Grundsätze und Vorgaben des Gesetzesrechts des Bundes zwar eingeschränkt; er
bleibt aber immer noch erheblich. Das Äquivalenz- und das Verursacherprinzip
schreiben auch nicht die Verwendung bestimmter Bemessungskriterien vor.
Ebenso wenig kann aus diesen Grundsätzen abgeleitet werden, dass eine
Bemessung der Anschlussgebühren nach dem Gebäudeversicherungswert von
vornherein unzulässig wäre. Umgekehrt ist bereits nach der bisherigen
Rechtsprechung anerkannt, dass dieses Kriterium nicht in allen Fällen eine
bundesrechtskonforme Bemessung sicherstellt. So muss namentlich bei
ausserordentlich hohem oder tiefem Wasserbezug bzw. Abwasseranfall die
Bemessung nach dem Versicherungswert angepasst werden (vgl. Urteil
2P.232/2006 vom 16. April 2007, E. 3.3 und 3.4).
2.5 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts trägt somit der Kritik, die
gegenüber der Verwendung des Gebäudeversicherungswerts als
Bemessungskriterium erhoben wird, bis zu einem gewissen Grad durchaus
Rechnung. Der vorliegende Fall bietet keinen Anlass, von der bisherigen
Praxis abzuweichen. Wie erwähnt behauptet die Beschwerdeführerin nicht, dass
bei ihrer Liegenschaft der Wasserverbrauch stark von den durchschnittlichen
Verhältnissen abweiche und der Gebäudeversicherungswert daher in einem
Missverhältnis zum Nutzungspotenzial ihres Wasser- und Abwasseranschlusses
stehe. Sie stört sich vielmehr daran, dass die Investitionen ihrer Mieter,
die keinen wesentlichen Einfluss auf den Wasserverbrauch haben, eine Pflicht
zur Nachzahlung von Anschlussgebühren auslösen. Diese Argumentation
beschränkt sich indessen allein auf die getätigten neuen Investitionen und
übersieht, dass bei einer Bemessung der Anschlussgebühren nach dem
Gebäudeversicherungswert nachträgliche Veränderungen dieses Werts nicht
unberücksichtigt bleiben können, weil sonst derjenige, der gleich zu Beginn
mehr investiert, schlechter dastünde als derjenige, der erst später
zusätzliche Investitionen vornimmt. Bei gesamthafter Betrachtung der
erstmaligen und hier umstrittenen nachträglichen Abgaben wird jedoch keine
Gebührenhöhe erreicht, die mit dem Vorteil des Anschlusses bzw. dem nach dem
Verursacherprinzip auf sie entfallenden Kostenanteil in keinem vernünftigen
Verhältnis mehr stünde. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann
es bei einer Bemessung nach dem Gebäudeversicherungswert nicht darauf
ankommen, welchen Einfluss jeder Teil der gesamthaft getätigten Investitionen
auf den Wasserverbrauch hat.

3.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist
abzuweisen.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Dielsdorf und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 22. Juni 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: