Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 2P.59/2007
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 2007
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 2007


2P.59/2007 /fco

Urteil vom 12. Juni 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter
Karlen,
Gerichtsschreiber Moser.

X. ________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Ueli Kieser,

gegen

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Obstgartenstrasse 19/21, 8090
Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer,
Postfach, 8090 Zürich.

Bewilligung zur Beschäftigung von unselbständig tätigen Psychotherapeuten,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Kammer, vom 21. Dezember 2006.

Sachverhalt:

A.
Gemäss § 17 Abs. 1 der zürcherischen Verordnung über die nichtärztlichen
Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten vom 1. Dezember 2004 (im
Folgenden: PsyV/ZH) darf eine gemäss § 22a des kantonalen Gesetzes vom 4.
November 1962 über das Gesundheitswesen (Gesundheitsgesetz, im Folgenden:
GesG/ZH) zur Ausbildung von Psychotherapeuten berechtigte Fachperson
(entsprechend spezialisierte Ärzte sowie Psychotherapeuten mit qualifizierter
Ausbildung) mit Bewilligung der Gesundheitsdirektion unselbständige
Psychotherapeuten anstellen, sofern diese über die in § 17 Abs. 2 PsyV/ZH
umschriebene minimale Ausbildung verfügen. Insgesamt dürfen gemäss § 17 Abs.
3 PsyV/ZH höchstens sechs unselbständig tätige Psychotherapeuten angestellt
werden, wovon höchstens drei die Voraussetzungen für die Zulassung zur
selbständigen Berufsausübung erfüllen dürfen.

B.
Dr. med. X.________ beschäftigt vier zur selbständigen Berufsausübung
berechtigte Psychotherapeuten im Anstellungsverhältnis. Durch eine Verfügung
der kantonalen Gesundheitsdirektion vom 26. Juni 2006 wurde er verpflichtet,
die Zahl der bei ihm angestellten Psychotherapeuten, welche über die
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung verfügen, per 1. Juni 2008 auf
drei zu reduzieren. X.________ setzte sich gegen diese Anordnung beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erfolglos zur Wehr.

C.
X.________ führt gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. Dezember
2006 mit Eingabe vom 27. Februar 2007 staatsrechtliche Beschwerde mit dem
Antrag, dieses Urteil sowie die vorangegangene Verfügung der
Gesundheitsdirektion aufzuheben und die Sache zur Erteilung der Bewilligung
zur Beschäftigung von vier Psychotherapeuten an die Gesundheitsdirektion
zurückzuweisen.

Das Verwaltungsgericht beantragt unter Hinweis auf die Erwägungen seines
Urteils Abweisung der Beschwerde. Die Gesundheitsdirektion stellt den Antrag,
die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110)
ist am 1. Januar 2007 in Kraft getreten (AS 2006 1205, 1243). Da der
angefochtene Entscheid vor diesem Zeitpunkt ergangen ist, richtet sich das
Verfahren in Anwendung von Art. 132 Abs. 1 BGG noch nach den Bestimmungen des
vormaligen Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der
Bundesrechtspflege (OG).

2.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich auf
kantonales Recht stützt und gegen den als eidgenössisches Rechtsmittel nur
die staatsrechtliche Beschwerde zulässig ist (Art. 84 Abs. 2 sowie Art. 86
Abs. 1 OG). Der Beschwerdeführer ist durch die an ihn ergangene Anweisung,
die Zahl seiner Angestellten zu reduzieren, in seiner Rechtsstellung
betroffen und damit gemäss Art. 88 OG zur staatsrechtlichen Beschwerde
legitimiert.

3.
Der Beschwerdeführer erblickt in der Vorschrift von § 17 Abs. 3 PsyV/ZH,
durch welche ihm die Beschäftigung von mehr als drei zur selbständigen
Berufsausübung berechtigten Psychotherapeuten untersagt wird, einen Verstoss
gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Eventualiter wirft er die Frage
auf, ob die festgelegte Höchstzahl als Pro-Kopf-Beschränkung oder aber als
Beschränkung auf 300 Stellenprozente zu verstehen sei. Der in der
Minderheitsbegründung des Verwaltungsgerichts erwähnte Aspekt der indirekten
Diskriminierung der Frauen wird in der staatsrechtlichen Beschwerde mit Grund
nicht aufgegriffen, da der allein beschwerdeführende Arbeitgeber nicht Träger
des betreffenden Grundrechtes sein kann. Die streitige Einschränkung ist
allein unter dem Gesichtswinkel der Wirtschaftsfreiheit zu beurteilen.

Wie in der Beschwerdeschrift (S. 6) zutreffend klargestellt wird, handelt es
sich bei der hier in Frage stehenden Bewilligung für die Beschäftigung von
angestellten Psychotherapeuten und die damit verbundenen Bedingungen nicht um
die Zulassung als Leistungserbringer für die Krankenversicherung, sondern
einzig um die kantonalrechtliche Zulassung zur Berufsausübung, welche als
Polizeibewilligung einzustufen ist.

4.
Die gesetzliche Grundlage prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, wenn
ein schwerer Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit in Frage steht, ansonsten
beurteilt es die Auslegung des kantonalen Rechts nur unter dem Gesichtswinkel
der Willkür. Ob der vorliegend streitige Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
des als Arbeitgeber betroffenen Arztes als schwer einzustufen ist, kann
dahingestellt bleiben. Die erforderliche gesetzliche Grundlage erscheint
grundsätzlich gegeben. Gemäss § 10 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes hat der
Inhaber einer Bewilligung die bewilligte Tätigkeit persönlich auszuüben. Das
Gesetz geht aber davon aus, dass es neben den zur selbständigen
Berufsausübung zugelassenen Medizinalpersonen auch ausgebildete oder noch in
Ausbildung stehende Angehörige der betreffenden Berufe gibt, welche ihren
Beruf nicht selbständig ausüben dürfen, aber als Assistenten und Vertreter
eingesetzt werden können, und überlässt die Regelung der hiefür geltenden
Voraussetzungen dem Verordnungsgeber (§ 8 Abs. 3 GesG/ZH). Wer als dazu
berechtigte Fachperson Psychotherapeuten beschäftigt, welche die
Voraussetzungen zur selbständigen Berufsausübung (noch) nicht erfüllen bzw.
unselbständig tätig sind, muss in der Lage sein, die ihm obliegende Aufsicht
über die unter seiner Kontrolle arbeitenden Psychotherapeuten auszuüben, was
eine Beschränkung der Zahl dieser Angestellten auf Verordnungsstufe zu
rechtfertigen vermag. Diese Schranke ergibt sich aus der Natur der Sache und
braucht im Gesetz nicht ausdrücklich hervorgehoben zu werden. Aufgrund der
Bestimmung von § 15a GesG/ZH, wonach der Staat, soweit notwendig, den
Nachwuchs für die Berufe der Gesundheitspflege zu fördern hat, durfte der
Verordnungsgeber bei der Regelung der obenerwähnten Frage auch diese letztere
Zielsetzung aufgreifen. Die in § 17 Abs. 3 PsyV/ZH festgelegte Begrenzung auf
höchstens drei zur selbständigen Berufsausübung zugelassene Angestellte
bezieht sich nach Wortlaut und Sinn dieser Bestimmung, wie das
Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, nicht auf Stellenprozente,
sondern auf die Zahl der (ganz- oder teilzeitlich) angestellten Personen.

5.
5.1 Ein öffentliches Interesse an der beanstandeten Regelung erscheint an sich
ebenfalls gegeben. Es entspricht nach dem Gesagten einem berechtigten
gesundheitspolizeilichen Anliegen, die Zahl der unter der Aufsicht einer
Fachperson unselbständig tätigen Medizinalpersonen zur Sicherung einer
wirksamen Aufsicht zu beschränken. Dasselbe gilt für das mitanvisierte Ziel,
Ausbildungsplätze für Psychotherapeuten zu sichern. Es handelt sich dabei,
entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers, nicht um einen den Kantonen
untersagten protektionistischen, auf Beeinflussung des Marktgeschehens
ausgerichteten wirtschaftspolitischen Eingriff in die unternehmerische
Freiheit, sondern um eine sozialpolitisch motivierte, wettbewerbsneutrale und
damit mit der Wirtschaftsfreiheit grundsätzlich vereinbare Massnahme (vgl.
die Übersicht zur diesbezüglichen Rechtsprechung bei Fritz Gygi/Paul Richli,
Wirtschaftsverfassungsrecht, 2. Aufl., Bern 1997, S. 98 f; betreffend
Lehrlingsausbildung als Zuschlagskriterium im öffentlichen Beschaffungswesen:
Urteil 2P.242/2006 vom 16. März 2007, E. 4.2.3).
5.2 Fraglich erscheint jedoch die Verhältnismässigkeit des streitigen
Eingriffes: Die zahlenmässige Beschränkung der in einer Arztpraxis
unselbständig tätigen Psychotherapeuten dient der Sicherung einer wirksamen
Aufsicht durch die verantwortliche Fachperson. Von diesem Kontrollzweck her
gesehen erscheint es sinnwidrig zu verlangen, dass höchstens drei der maximal
sechs im Anstellungsverhältnis beschäftigten Psychotherapeuten die Zulassung
zur selbständigen Berufsausübung besitzen dürfen. Bei vollausgebildeten
Psychotherapeuten, welche ihren Beruf auch selbständig ausüben dürften, ist
die Wahrnehmung der Aufsicht durch den verantwortlichen Inhaber der
Arztpraxis naturgemäss regelmässig weniger aufwendig als bei noch in der
Ausbildung stehenden Psychotherapeuten, welche nicht zur selbständigen
Berufsausübung fähig und berechtigt sind. Wenn davon ausgegangen wird, dass
es der verantwortlichen Fachperson möglich ist, die Aufsicht über sechs in
Ausbildung stehende Psychotherapeuten auszuüben, dann besteht unter dem
Gesichtswinkel der Sicherung einer wirksamen fachlichen Kontrolle, welche
eine Beschränkung der Gesamtzahl der Beschäftigten einzig zu rechtfertigen
vermag, keine Handhabe, für die Anstellung von voll ausgebildeten
Psychotherapeuten eine tiefere Limite anzusetzen. Das geltend gemachte
Interesse an der Erhaltung von Ausbildungsplätzen vermag diese
Widersprüchlichkeit nicht zu rechtfertigen, umso weniger, als ein
gesundheitspolitisch relevanter Mangel an entsprechenden Ausbildungsplätzen
seitens des Kantons nicht belegt worden ist. Die dem Beschwerdeführer
entgegengehaltene Regelung von § 17 Abs. 3 PsyV/ZH ist in diesem Sinne
unverhältnismässig, weshalb der angefochtene Entscheid wegen Verletzung der
Wirtschaftsfreiheit in Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde
aufzuheben ist.

5.3 Eine weitergehende Anordnung, wie sie im Beschwerdebegehren beantragt
wird (Rückweisung der Sache an die Gesundheitsdirektion zur Erteilung der
Bewilligung für vier Psychotherapeuten) und bei Verweigerung einer
Polizeibewilligung an sich möglich ist (vgl. Walter Kälin, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 400, mit Hinweisen),
drängt sich vorliegend nicht auf; mit der Aufhebung der an den
Beschwerdeführer ergangenen Anweisung zur Beschränkung der Zahl seiner
Angestellten ist die verfassungskonforme Lage wieder hergestellt.

6.
Da der Kanton Zürich im vorliegenden Verfahren kein Vermögensinteresse
verfolgt, ist er, wiewohl er unterliegt, von der Tragung der Gerichtskosten
befreit (Art. 156 Abs. 2 OG). Er hat jedoch dem anwaltlich vertretenen,
obsiegenden Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren eine
Parteientschädigung zu entrichten (Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 21. Dezember 2006 aufgehoben.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Der Kanton Zürich hat den Beschwerdeführer für das Verfahren vor
Bundesgericht mit Fr. 3'500.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gesundheitsdirektion und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (3. Kammer) schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 12. Juni 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: