Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 2P.7/2007
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2P.7/2007 /leb

Urteil vom 26. Juni 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Müller, Karlen,
Gerichtsschreiber Merz.

Erbengemeinschaft A.________, bestehend aus:
1.B.________,
2.C.________,
3.D.________,
4.E.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dominik Dürr,

gegen

Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch den Stadtrat
von Zürich, Postfach, 8022 Zürich,
Bezirksrat Zürich, Postfach, 8023 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Kammer, Postfach, 8090 Zürich.

Art. 9, 29 Abs. 2, 49, 127 und 164 BV (Heimtaxe für besonderen
Betreuungsaufwand im Pflegeheim),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,

3. Kammer, vom 26. Oktober 2006.

Sachverhalt:

A.
A. ________ trat im März 2001 in das Pflegezentrum X.________ der Stadt
Zürich ein. Nachdem das Pflegezentrum erfahren hatte, dass sie von der
Sozialversicherung mindestens seit April 2001 fortlaufend
Hilflosenentschädigung bezogen hatte, stellte es ihr im Sommer 2003 für
zusätzlichen Betreuungsaufwand von April 2001 bis August 2003 Fr. 24'092.05
in Rechnung. A.________ bzw. ihr Ehemann B.________ bestritt diese Forderung
vollumfänglich, weshalb das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt
Zürich am 22. Dezember 2003 eine Gebührenverfügung über diesen Betrag
erliess. Auf Einsprache hin reduzierte der Stadtrat von Zürich am 29.
September 2004 den Gesamtbetrag wegen eines zeitweisen Spitalaufenthaltes auf
Fr. 23'731.40.

Die hierauf im Kanton erhobenen Rechtsmittel wurden vom Bezirksrat Zürich mit
Beschluss vom 15. Juni 2006 und vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit
Urteil vom 26. Oktober 2006 (am 21. November 2006 versandt) abgewiesen.
Zwischenzeitlich war A.________ am **. ** 2005 verstorben, weshalb das
Rechtsmittelverfahren nach Vorliegen der Erbbescheinigung mit den Erben
weitergeführt wurde und der Bezirksrat Zürich ausdrücklich die Erben zur
Zahlung der Forderung bei solidarischer Haftbarkeit verpflichtete.

B.
Die Erben von A.________, mithin B.________, C.________, D.________ und
E.________ haben am 5. Januar 2007 beim Bundesgericht staatsrechtliche
Beschwerde eingereicht. Sie beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts
sowie den Beschluss des Bezirksrats aufzuheben.

C.
Der Bezirksrat Zürich hat auf eine Vernehmlassung verzichtet. Das
Verwaltungsgericht und der Stadtrat von Zürich ersuchen um Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

D.
Der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts hat
der Beschwerde mit Beschluss vom 7. März 2007 antragsgemäss aufschiebende
Wirkung zuerkannt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Der Entscheid des Verwaltungsgerichts erging am 26. Oktober 2006 und
somit vor dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110). Die vorliegende
Eingabe ist daher noch nach den Regeln des Bundesgesetzes vom 16. Dezember
1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; BS 3 531) zu behandeln
(vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG; Mitteilungen des Bundesgerichts zum Inkrafttreten
des Bundesgerichtsgesetzes, Ziff. I, publ. in: ZBl 108/2007 S. 56; BGE 132 V
393 E. 1.2 S. 395).

1.2 Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die staatsrechtliche Beschwerde die
wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten,
welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den
angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur
klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf
ungenügend begründete Vorbringen und appellatorische Kritik tritt es nicht
ein (BGE 110 Ia 1 E. 2a S. 3 f.; 130 I 258 E. 1.3 S. 261 f. mit Hinweisen).
Sodann kann sich die staatsrechtliche Beschwerde von hier nicht zutreffenden
Ausnahmen abgesehen nur gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid -
mithin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts und nicht gegen den Beschluss
des Bezirksrats - richten (vgl. BGE 111 Ia 353 E. 1b S. 354).

2.
Die Beschwerdeführer rügen unter Berufung auf Art. 127 Abs. 1 und Art. 164
Abs. 1 lit. d BV, das Legalitätsprinzip im Abgaberecht werde verletzt. Das
Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) im Abgaberecht ist
ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung mit
staatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann (BGE 132 I 117 E.
4.1 S. 120; 132 II 371 E. 2.1 S. 374, je mit Hinweisen).

2.1 Die Behörden haben die Gebührenforderung auf Art. 3 Abs. 2 lit. b der
Verordnungen des Stadtrates von Zürich über die Aufnahme von Patientinnen und
Patienten in die städtischen Krankenheime und deren Tagesheime vom 11. März
1998 sowie vom 22. Mai 2002 (im Folgenden: Taxverordnung) gestützt, wobei
beide Verordnungen insoweit im Wesentlichen gleich lauten. Danach wird
Patienten von Krankenheimen zusätzlich zur Grundtaxe bzw. zur Tagestaxe
"besonderer Betreuungsaufwand" verrechnet; "diese Sonderverrechnung bemisst
sich nach der Höhe einer von der Sozialversicherung effektiv ausgerichteten
Hilflosenentschädigung". Gemäss Art. 3 Abs. 1 der Taxverordnung umfasst die
Grund- bzw. Tagestaxe namentlich Unterkunft, Besorgung der persönlichen
Wäsche und Verpflegung.

2.2 Die Beschwerdeführer beanstanden das Fehlen einer Regelung auf der Stufe
des formellen Gesetzes, die genügend bestimmt ist.

Aus dem Legalitätsprinzip folgt, dass Abgaben in rechtssatzmässiger Form
festgelegt sein müssen, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein
übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten
voraussehbar und rechtsgleich sind (vgl. Art. 164 Abs. 1 lit. d und Art. 127
Abs. 1 BV). Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur rechtssatzmässigen
Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den
Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen
selbst festlegen (BGE 132 II 371 E. 2.1 S. 374; 131 II 735 E. 3.2 S. 739 mit
Hinweisen).

3.
Die vom Stadtrat als Exekutive der Stadt Zürich erlassene Taxverordnung
stellt unstreitig keine formellgesetzliche Grundlage dar. Die kantonalen
Instanzen führen allerdings mehrere Gesetzesbestimmungen an, durch welche
ihrer Ansicht nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben Genüge getan werde:
Gemäss § 39 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 4. November 1962 über
die Gesundheitspflege (GesG/ZH) sind die Errichtung und der Betrieb von
Pflegeheimen Sache der Gemeinden. Nach § 5 GesG/ZH können die Gemeinden auf
dem Gebiet des Gesundheitswesens im Rahmen ihrer Zuständigkeit Verordnungen
erlassen. Für ihre Amtstätigkeit beziehen die Gemeindebehörden Gebühren nach
einer vom Regierungsrat zu erlassenden Verordnung (§ 63 Abs. 1 des Gesetzes
des Kantons Zürich vom 6. Juni 1926 über das Gemeindewesen, GemG/ZH). Gemäss
§ 9 der Verordnung des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 8. Dezember
1966 über die Gebühren der Gemeindebehörden setzen die Gemeinden die
Anschluss- und Benutzungsgebühren für ihre Dienstleistungsbetriebe im Rahmen
der kantonalen Bestimmungen fest. § 139 GemG/ZH zufolge gilt unter anderem §
8 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 2. September 1970 über den
Finanzhaushalt des Kantons (FHG/ZH) auch für Gemeinden. Nach dieser Regelung
haben "Nutzniesser besonderer Leistungen [...] in der Regel die zumutbaren
Kosten zu tragen, wobei insbesondere auf die sozialen und wirtschaftlichen
Verhältnisse Rücksicht zu nehmen ist".
Die erwähnten Vorschriften, vor allem in § 8 FHG/ZH, regeln auf der Stufe des
formellen Gesetzes den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand der
Abgabe. Was die Beschwerdeführer dagegen vorbringen, dringt nicht durch. Sie
beschränken ihre Sicht zu Unrecht auf einzelne Bestimmungen, insbesondere auf
§ 63 GemG/ZH oder § 39 GesG/ZH. Insoweit mögen diese Regelungen zwar
vorliegend mit Blick auf ein von ihnen erwähntes Urteil des Bundesgerichts
vom 26. September 1997 (BGE 123 II 248) als formellgesetzliche Grundlage
allein nicht genügen. Entgegen ihrer Ansicht ist § 8 FHG/ZH hingegen
hinreichend bestimmt, wobei sich aus den übrigen Bestimmungen ergibt, dass
die Gemeinden die interessierenden Leistungen zu erbringen und Regelungen
darüber zu erlassen haben.

4.
Zu prüfen bleibt, ob auch die Bemessungsgrundlagen in einem formellen Gesetz
genügend bestimmt wurden. Grundsätzlich muss formellgesetzlich entweder der
Betrag der Abgabe oder ein an bestimmbare Grössen anknüpfender
Berechnungsmodus festgelegt werden (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts, ZBl 2003 S. 518). Dem entsprechen die in Erwägung 3
hiervor zitierten Gesetzesvorschriften nicht.

4.1 Die kantonalen Instanzen gehen allerdings davon aus, bei der streitigen
Abgabe seien die erwähnten Anforderungen gelockert, weil es sich um eine
Benutzungsgebühr handle, deren Höhe durch andere überprüfbare
verfassungsrechtliche Prinzipien begrenzt werde.

4.2 Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, es läge nicht eine
Benutzungsgebühr vor, weshalb die erwähnte Lockerung nicht zum Zuge komme. Es
werde nämlich nicht vom besonderen Aufwand, den eine Person generiere,
ausgegangen, sondern davon, ob sie eine Hilflosenentschädigung beziehe. Der
von der Stadt Zürich erhobene Beitrag für Sonderbetreuung stelle damit kein
Entgelt für eine Benutzung dar, zumal Personen, die ebenfalls einen
besonderen Betreuungsaufwand verursachten, aber keine Hilflosenentschädigung
erhielten, solche Zusatzkosten nicht in Rechnung gestellt würden. Und selbst
wenn es sich um eine Benutzungsgebühr handeln würde, müssten zumindest die
Grundzüge der Gebührenbemessung in einem formellen Gesetz geregelt sein.

4.3 Gemäss ständiger Rechtsprechung können die Anforderungen für die
Abgabenbemessung dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch
überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 132 I 117 E. 4.2 S. 121; 132 II 371 E.
2.1 S. 374). Wie detailliert die formellgesetzlichen Grundlagen sein müssen,
hängt von der Natur der jeweiligen Materie bzw. Abgabe ab (vgl. BGE 130 I 113
E. 2 S. 115 ff.; 121 I 230 E. 3g/aa S. 238, 273 E. 4 S. 275 ff.; 120 Ia 1 E.
3f S. 5 f.).
4.4 Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass A.________ wegen ihrer
Hilflosigkeit zusätzliche Betreuung im Pflegezentrum in Anspruch genommen
hatte. Dass sie darauf angewiesen war, ergibt sich im Übrigen auch aus dem
Umstand, dass sie Hilflosenentschädigung bezog. Diese wird nur gewährt, wenn
die betreffende Person in schwerem oder mittlerem Grad hilflos ist (Art.
43bis Abs. 1 AHVG, SR 831.10). Hilflos ist jemand, der wegen Beeinträchtigung
der Gesundheit für alltägliche Lebensverrichtungen dauernd der Hilfe Dritter
oder der persönlichen Überwachung bedarf (Art. 9 ATSG, SR 830.1). Für solche
erbrachten Zusatzleistungen verlangen die kantonalen Behörden die streitige
Abgabe.

4.5 Nach dem Gesagten stehen den geltend gemachten Zusatzforderungen
besondere Betreuungsleistungen des Pflegezentrums gegenüber. Entgegen den
Ausführungen der Beschwerdeführer wird die Abgabe nicht hiervon losgelöst nur
mit Blick auf zusätzliche Einnahmen (in casu die Hilflosenentschädigung) der
betreffenden Person verlangt. Bei der Forderung handelt es sich demnach um
eine Benutzungsgebühr und nicht um eine Steuer, die unabhängig davon erhoben
wird, ob der Abgabepflichtige aus der Tätigkeit des Gemeinwesens einen Nutzen
zieht oder eine Gegenleistung erhält. Die Abgaben werden als Entgelt für
bestimmte staatliche Leistungen verlangt (vgl. BGE 121 II 138 E. 3a S. 141
f.).

Gemäss § 8 FHG/ZH sollen die Nutzniesser besonderer Leistungen die zumutbaren
Kosten tragen. Ein bestimmter Betrag oder ein Berechnungsmodus wird in dieser
Bestimmung oder in einem anderen formellen Gesetz zwar nicht festgelegt. Mit
Blick auf das bestehende Angebot privater Institutionen mit gleichen
Leistungen, kommt diesen allerdings ein Marktwert zu. Damit kann die gebotene
Begrenzung aus dem Äquivalenzprinzip abgeleitet werden, wonach eine Gebühr
nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der
bezogenen Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss
(vgl. zu diesem Prinzip BGE 132 II 47 E. 4.1 S. 55 f., 371 E. 2.1 S. 375; 128
I 46 E. 4a S. 52 mit Hinweisen). Es bedarf demzufolge keiner Regelung der
Bemessung in einem formellen Gesetz (vgl. BGE 121 I 230 E. 3g/aa und dd S.
238 f.; Adrian Hungerbühler, a.a.O., S. 519).

Dass gemäss § 3 Abs. 2 lit. b der Taxverordnung Kostenersatz für besonderen
Betreuungsaufwand nur von solchen Personen gefordert wird, die
Hilflosenentschädigung beziehen, findet eine formellgesetzliche Stütze
wiederum in § 8 FHG/ZH. Wenn und soweit jemand von der Sozialversicherung
wegen seines Gesundheitszustands, der vermehrten Betreuungsaufwand
verursacht, Zusatzleistungen erhält (siehe E. 4.4 hiervor), so ist es
durchaus als im Sinne von § 8 FHG/ZH "zumutbar" anzusehen, dass er diese zur
Abgeltung des im Krankenheim insoweit angefallenen erhöhten Aufwands
verwendet und nicht persönlich einbehält. Mithin stellt diese Bestimmung die
gesetzliche Grundlage dar, um Bezieher von Hilflosenentschädigung anders zu
behandeln als solche, die keine entsprechenden Leistungen erhalten.

5.

Demnach ist das Legalitätsprinzip vorliegend nicht verletzt. Die
Beschwerdeführer rügen zusätzlich einen Verstoss gegen das Willkürverbot
(Art. 9 BV) und den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts
(Art. 49 BV). Wodurch das Verwaltungsgericht das Willkürverbot verletzt haben
soll, ist jedoch weder ersichtlich noch dargelegt worden (vgl. E. 1.2
hiervor). Die von der Sozialversicherung als Hilflosenentschädigung
erbrachten Leistungen gingen in das Vermögen der Erblasserin über und haben
damit die Aktivseite ihres Nachlasses vergrössert. Selbst wenn es sich bei
der Hilflosenentschädigung um einen höchstpersönlichen Anspruch handeln
sollte, leuchtet deswegen nicht ein, warum es willkürlich sein soll, dass die
Beschwerdeführer als Erben gemäss Art. 560 ZGB Schuldner der betreffenden
Gebührenforderung wurden. Die Beschwerdeführer haben nicht behauptet, der
Erblasserin sei die Hilflosenentschädigung nicht ausbezahlt worden. Ebenso
fehlt es an einer hinreichenden Begründung nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG,
inwiefern Bundesrecht widersprochen worden sein soll.

6.
Die Beschwerdeführer machen schliesslich geltend, der Anspruch auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) von A.________ sei verletzt worden.
Diese sei bereits beim Eintritt in das Pflegeheim urteilsunfähig gewesen,
weshalb die Behörden vor Erlass der Verfügung vom 22. Dezember 2003
vormundschaftliche Massnahmen hätten ergreifen müssen.
Seit Eintritt von A.________ in das Pflegeheim handelte für sie immer ihr
Ehemann B.________ als Vertreter. Er unterzeichnete Erklärungen für sie und
legte auch in ihrem Namen die Rechtsmittel ein. Im November 2004 beantragte
er, ihn im Rahmen vormundschaftlicher Massnahmen als ihren gesetzlichen
Vertreter einzusetzen, wozu es wegen dem Ableben seiner Gattin nicht mehr
kam. Dass der Anspruch auf rechtliches Gehör, das der Sachaufklärung dient
und ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht darstellt (BGE 127 I 54 E.
2b S. 56), nunmehr verletzt worden sein soll, leuchtet insofern nicht ein.
Die Interessen von A.________ konnten immer wahrgenommen werden.

7.
Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegründet, soweit darauf
einzutreten ist. Diesem Ausgang entsprechend haben die Beschwerdeführer die
Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens unter Solidarhaft zu tragen (Art.
153, 153a sowie 156 Abs. 1 und 7 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern unter
Solidarhaft auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Zürich und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 26. Juni 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: