Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
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Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.188/2007
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8C_188/2007

Arrêt du 4 mars 2008
Ire Cour de droit social

MM. et Mme les Juges Ursprung, Président,
Leuzinger et Frésard.
Greffier: M. Beauverd.

M.________,
recourante, représentée par Me Jean-Bernard Petitat, avocat, Rue Patru 2,
1211 Genève 4,

contre

Office cantonal des personnes âgées,
route de Chêne 54, 1208 Genève,
intimé.

Prestation complémentaire à l'AVS/AI,

recours contre le jugement du Tribunal cantonal des assurances sociales de la
République et Canton de Genève du 21 mars 2007.

Faits:

A.
M.________, mariée, bénéficie d'une rente entière de l'assurance-invalidité.
L'Office cantonal des personnes âgées du canton de Genève (ci-après: l'OCPA)
lui alloue des prestations complémentaires fédérales et cantonales, ainsi
qu'un subside d'assurance-maladie.

Le 22 juin 2004, l'OCPA a effectué une enquête au sujet notamment du domicile
de l'intéressée. Dans un rapport du 29 juillet suivant, la personne chargée
de l'enquête a constaté que M.________ avait habité au 7, rue X.________, à
G.________, en compagnie de sa fille  et de son cousin, jusqu'au mois de
décembre 2001, époque à laquelle elle était retournée vivre chez son mari,
O.________, au 35, rue Y.________, à G.________.

Le 23 août 2004, l'OCPA a rendu trois décisions, adressées au 7, rue
X.________, par lesquelles il a supprimé tout droit aux prestations à partir
du 1er janvier 2002 et réclamé la restitution d'un montant de 52'535 fr. 20,
représentant les prestations indûment perçues durant la période du 1er
janvier 2002 au 31 août 2004. Cette suppression des prestations était
justifiée par la prise en compte, dès le 1er janvier 2002, des dépenses
reconnues et des revenus déterminants des conjoints faisant ménage commun.

Par une lettre du 7 septembre 2004 adressée au 35, rue Y.________, le Service
de l'assurance-maladie (SAM) du Département Z.________a indiqué à M.________
avoir invité son assureur-maladie à annuler le subside dès le 1er janvier
2004 ensuite de la suppression de ce droit par l'OCPA. S'adressant au SAM le
12 octobre 2004, l'intéressée a contesté la suppression de son subside
d'assurance-maladie. Le 17 janvier 2005, elle a téléphoné à l'OCPA en
indiquant qu'elle n'avait jamais reçu les décisions du 23 août 2004 et
qu'elle avait été informée de la suppression de son droit aux prestations
complémentaires par une lettre de son assureur-maladie qui lui réclamait des
primes. Par courrier du 18 janvier suivant, elle a confirmé ces informations
en précisant que sa rente d'invalidité de 1'055 fr. ne lui permettait pas de
subvenir à ses besoins, qu'elle était séparée de son mari depuis longtemps et
qu'au demeurant, celui-ci n'était pas en mesure de lui verser une pension
parce qu'il était au chômage depuis plus de trois ans.

Le 14 février 2005, Me K.________, avocat à Genève, a indiqué à l'OCPA qu'il
représentait les intérêts de M.________, laquelle faisait élection de
domicile dans son étude.

Par courrier du 21 février 2005, envoyé à la nouvelle adresse personnelle de
l'intéressée, à savoir le 7, chemin R.________, l'OCPA lui a communiqué des
copies des décisions du 23 août 2004, en indiquant que le délai de 30 jours
pour former opposition serait compté à partir de la réception dudit courrier.

Le 10 mars 2005, Me K.________ a demandé à l'OCPA de lui remettre une copie
du courrier du 21 février 2005, étant donné que sa mandante ne l'avait pas
reçu. Le 22 mars suivant, l'OCPA lui a transmis par fax des copies de sa
lettre du 21 février 2005 et des décisions du 23 août 2004. Les 14 avril et
17 mai 2005, il lui a également adressé des rappels concernant sa créance en
restitution des prestations complémentaires indûment perçues.

Par deux courriers adressés à l'OCPA le 14 juin 2005, M.________, par
ministère de Me K.________, a demandé la reconsidération de la suppression de
son droit aux prestations complémentaires. Par ailleurs, elle a allégué ne
pas être en mesure de restituer le montant réclamé.

Le 23 juin 2005, Me Petitat, avocat à Genève, a informé l'OCPA qu'il
représentait désormais les intérêts de M.________, laquelle faisait élection
de domicile dans son étude. Il a indiqué que les décisions du 23 août 2004
n'avaient jamais été notifiées formellement à sa mandante et il demandait
qu'elles soient adressées à son étude, sous pli recommandé, avec indication
des voies de droit. S'adressant le 27 juin 2005 à l'ancien mandataire de
l'intéressée, Me K.________, l'OCPA a indiqué que les décisions en cause
étaient entrées en force le 21 mars 2005 et qu'une remise de l'obligation de
restituer était dès lors exclue.

Le 23 juillet 2005, M.________ a saisi l'OCPA d'une réclamation pour refus de
statuer dans un délai raisonnable.

Par décision du 8 août 2005, l'OCPA a constaté que la demande de remise de
l'obligation de restituer du 14 juin 2005 était tardive, dans la mesure où
elle avait été déposée plus de trente jours après l'entrée en force, le 3 mai
2005, de la décision de restitution des prestations. Dans un courrier du même
jour concernant la demande de reconsidération formée le 14 juin 2005, l'OCPA
a indiqué que l'intéressée n'avait remis en cause ni les calculs à la base
des décisions du 23 août 2004 ni ses décisions proprement dites. Toutefois,
il était disposé à examiner le droit éventuel à des prestations
complémentaires à compter du 1er janvier 2005. Enfin, par courrier du 9 août
2005, l'OCPA a indiqué que la réclamation formée le 23 juillet 2005 pour
refus de statuer dans un délai raisonnable était devenue sans objet ensuite
de la décision du 8 août 2005.

Saisi d'une opposition formée contre cette dernière décision par M.________
qui contestait notamment l'entrée en force des décisions du 23 août 2004,
l'OCPA l'a rejetée par décision du 2 novembre 2005.
Le 27 octobre 2005, il a rendu une décision, par laquelle il a fixé à 1'239
fr. le montant mensuel de la prestation complémentaire due à l'intéressée à
partir du 1er janvier 2005. Saisi d'une opposition, il l'a admise par
décision du 25 janvier 2006, en ce sens que le montant mensuel de la
prestation complémentaire due à compter du 1er janvier 2005 a été fixé à
1'954 fr.

B.
Le 11 novembre 2005, M.________ a recouru contre la décision sur opposition
du 2 novembre précédent devant le Tribunal cantonal des assurances sociales
du canton de Genève, en concluant à ce que les décisions du 23 août 2004 lui
soient valablement notifiées avec indication des voies de droit,
subsidiairement au maintien de son droit aux prestations complémentaires
au-delà du 31 décembre 2001 et à l'annulation de son obligation de restituer
les prestations perçues durant la période du 1er janvier 2002 au 31 août
2004.

Par écriture du 25 février 2006, l'intéressée a recouru également contre la
décision sur opposition du 25 janvier 2006, dans la mesure où, en fixant le
montant des prestations complémentaires dues à partir du 1er janvier 2005,
l'OCPA avait confirmé la suppression des prestations durant la période du 1er
janvier 2002 au 31 décembre 2004.

La juridiction cantonale a ordonné la jonction des causes le 24 avril 2006 et
la comparution personnelle des parties le 12 juillet 2006.

Statuant le 21 mars 2007, elle a déclaré « le recours » recevable et l'a
admis partiellement au sens des considérants. Elle a annulé la décision du
8 août 2005, ainsi que la décision sur opposition du 2 novembre suivant « en
tant qu'elles considèrent que la demande de remise était tardive » et les a
confirmées pour le surplus. Par ailleurs, elle a renvoyé la cause à l'OCPA
pour nouvelle décision quant à la demande de remise.

C.
M.________ interjette un recours en matière de droit public contre ce
jugement, dont elle demande la réforme, en concluant, sous suite de frais et
dépens, à l'annulation des décisions « sur opposition » des 8 août et 2
novembre 2005 et à ce que le Tribunal fédéral constate que les décisions de
l'OCPA du 23 août 2004 ne sont pas entrées en force.

L'office intimé conclut au rejet du recours, tandis que l'Office fédéral des
assurances sociales a renoncé à présenter des déterminations.

Considérant en droit:

1.
Le recourant qui se plaint de la violation de droits fondamentaux ou de
dispositions de droit cantonal doit, comme sous l'empire de l'art. 90 al. 1
let. b OJ, satisfaire au principe d'allégation, soit indiquer précisément
quelle disposition constitutionnelle ou légale a été violée et démontrer par
une argumentation précise en quoi consiste la violation. Le Tribunal fédéral
n'examine en effet de tels griefs que s'ils ont été invoqués et motivés (art.
106 al. 2 LTF), c'est-à-dire s'ils ont été expressément soulevés et exposés
de façon claire et détaillée.

En l'occurrence, le litige porte notamment sur des prestations
complémentaires de droit cantonal, dont la violation ne peut pas être
directement invoquée au regard de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral
(art. 95 LTF a contrario). Dès lors, seul en principe le grief d'arbitraire
(art. 9 Cst.) pourrait être examiné. Toutefois, dans la mesure où il n'est
pas invoqué ni motivé conformément au principe d'allégation, il n'y a pas
lieu d'entrer en matière sur le recours en tant qu'il concerne des
prestations complémentaires de droit cantonal.

2.
Le recours peut être interjeté pour violation du droit, tel qu'il est
délimité par les art. 95 et 96 LTF. Le Tribunal fédéral applique le droit
d'office (art. 106 al. 1 LTF). Il n'est donc limité ni par les arguments
soulevés dans le recours ni par la motivation retenue par l'autorité
précédente; il peut admettre un recours pour un autre motif que ceux qui ont
été invoqués et il peut rejeter un recours en adoptant une argumentation
différente de celle de l'autorité précédente (cf. ATF 133 V 515 consid. 1.3
p. 519, 130 III 136 consid. 1.4 p. 140).

En outre, le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits
établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas
prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Cette disposition lui donne la faculté de
rectifier ou compléter d'office l'état de fait de l'arrêt attaqué dans la
mesure où des lacunes ou erreurs dans l'établissement de celui-ci lui
apparaîtraient d'emblée comme manifestes. Quant au recourant, il ne peut
critiquer la constatation de faits importants pour le jugement de la cause
que si ceux-ci ont été constatés en violation du droit au sens de l'art. 95
LTF ou de manière manifestement inexacte (art. 97 al. 1 LTF).

3.
3.1 M.________ a formé deux recours devant la juridiction cantonale: le
premier contre la décision sur opposition du 2 novembre 2005, par laquelle
l'OCPA avait constaté l'entrée en force des décisions du 23 août 2004 et
déclaré tardive la demande de remise, et le second contre la décision sur
opposition du 25 janvier 2006, par laquelle l'office avait alloué à
l'intéressée, à partir du 1er janvier 2005, des prestations complémentaires
d'un montant mensuel de 1'954 fr. Bien qu'il ait ordonné la jonction des
causes par ordonnance du 24 avril 2006, le Tribunal cantonal n'a pas statué,
dans le jugement entrepris, sur le bien-fondé du recours dirigé contre la
décision sur opposition du 25 janvier 2006.

Cette inadvertance n'a toutefois pas d'incidence sur l'issue du présent
litige. Dans son recours formé devant la juridiction cantonale le 25 février
2006, M.________ ne contestait la décision sur opposition du 25 janvier
précédent que dans la mesure où, en fixant le montant des prestations
complémentaires dues à partir du 1er janvier 2005, l'OCPA avait confirmé
(implicitement) la suppression desdites prestations durant la période du 1er
janvier 2002 au 31 décembre 2004. En revanche, l'intéressée ne contestait pas
la décision en cause quant au droit aux prestations complémentaires à partir
du 1er janvier 2005 ni quant à leur montant. Or, l'on ne saurait
raisonnablement considérer que la décision sur opposition du 25 janvier 2006
réglait également, même de manière implicite, le refus de prestations
complémentaires pour la période antérieure au 1er janvier 2005. C'est
pourquoi, dans la mesure où elle n'a pas été attaquée devant la juridiction
cantonale sur les points qui en constituent l'objet de la contestation,
ladite décision est entrée en force. Au demeurant, le recours en matière de
droit public ne contient aucun grief contre la décision sur opposition du
25 janvier 2006.

3.2 Le jugement entrepris n'est pas contesté dans la mesure où le Tribunal
cantonal a jugé que la demande de remise n'était pas tardive et qu'il a
renvoyé la cause à l'OCPA pour qu'il statue sur cette demande. Le litige
porte donc sur le point de savoir si les décisions de l'intimé du 23 août
2004 sont entrées en force.

4.
4.1
4.1.1 Selon l'art. 52 al. 1 LPGA, les décisions peuvent être attaquées dans
les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a
rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure.

4.1.2 Le fardeau de la preuve de la notification d'un acte et de la date de
celle-ci incombe en principe à l'autorité qui entend en tirer une incidence
juridique. L'autorité supporte donc les conséquences de l'absence de preuve
en ce sens que si la notification, ou sa date, sont contestées, et qu'il
existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les
déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 129 I 8 consid. 2.2 p. 10; 124 V
400 consid. 2a p. 402 et les références).

La notification irrégulière d'une décision ne doit entraîner aucun préjudice
pour les parties (art. 38 PA et 49 LTF; art. 49 al. 3 LPGA). Cependant, la
jurisprudence n'attache pas nécessairement la nullité à l'existence de vices
dans la notification; la protection des parties est suffisamment garantie
lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette
irrégularité. Il y a lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas
concret, si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par
l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il
convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent
une limite à l'invocation du vice de forme; ainsi l'intéressé doit agir dans
un délai raisonnable dès qu'il a connaissance, de quelque manière que ce
soit, de la décision qu'il entend contester (ATF 122 I 97 consid. 3a/aa p.
99, 111 V 149 consid. 4c p. 150 et les références; RAMA 1997 no U 288 p. 444
s. consid. 2b/bb). Cela signifie notamment qu'une décision, fût-elle notifiée
de manière irrégulière, peut entrer en force si elle n'est pas déférée au
juge dans un délai raisonnable (SJ 2000 I p. 118).
Les mêmes principes s'appliquent en cas de défaut de toute notification d'une
décision administrative; les exigences plus sévères dégagées par la
jurisprudence s'agissant du défaut de notification d'un jugement civil ne se
justifient pas eu égard à la procédure simple et dénuée de formalisme connue
du droit administratif. Tant qu'elle ne leur a pas été notifiée, la décision
n'est pas nulle mais simplement inopposable à ceux qui auraient dû en être
les destinataires et elle ne peut dès lors les lier (cf. Moor, Droit
administratif, 2ème éd., Berne 2002, volume II, p. 318). Aussi, la personne à
qui l'acte n'a pas été notifié doit s'en prévaloir en temps utile, dès lors
que, d'une manière ou d'une autre, elle est au courant de la situation;
attendre passivement serait contraire au principe de la bonne foi (voir Moor,
op. cit., p. 319).

4.2 La juridiction cantonale a considéré que l'OCPA n'avait pas apporté la
preuve de la notification de ses décisions du 23 août 2004 ni à l'époque de
leur prononcé ni au mois de février 2005, lorsque des copies de ces actes ont
été adressées par courrier B à la recourante au 7, chemin Rieu, au lieu de
les communiquer au domicile élu par l'intéressée. Elle s'est dès lors fondée
sur les déclarations de celle-ci pour considérer qu'elle n'avait pas reçu les
décisions à aucun de ces moments-là.

Par ailleurs, le Tribunal cantonal a constaté que la recourante, bien
qu'ayant eu connaissance de la suppression de son droit aux prestations
complémentaires au mois de septembre 2004 de par l'interruption du paiement
desdites prestations et la suppression du subside d'assurance-maladie,
n'avait pas réagi avant le 17 janvier 2005. En outre, il a constaté que
l'intéressée avait attendu le 23 juin 2005 pour former opposition auxdites
décisions, quand bien même elle en connaissait la motivation depuis le 22
mars précédent, date à laquelle elle avait pris connaissance du contenu de
ces actes à réception des copies adressées par fax à son mandataire. La
juridiction cantonale infère de ces constatations que l'intéressée n'a pas
agi dans un délai raisonnable au sens des règles de la bonne foi, de sorte
que les décisions du 23 août 2004 sont entrées en force.

4.3 De son côté, la recourante allègue que sa lettre adressée à l'OCPA le 18
janvier 2005 constituait une opposition valable aux décisions du 23 août
2004. Au besoin, l'office intimé aurait dû lui accorder un délai pour
compléter sa motivation.

4.4 Comme l'a constaté la juridiction cantonale - d'une manière qui lie le
Tribunal fédéral (cf. consid. 2) -, la recourante a eu connaissance de la
suppression de son droit aux prestations complémentaires au mois de septembre
2004, mois au cours duquel elle a reçu la lettre d'information du SAM et le
paiement desdites prestations a été interrompu. Toutefois, cela ne permet pas
d'inférer que l'intéressée a eu connaissance, à cette époque déjà, des
décisions du 23 août 2004 proprement dites. D'une part, en effet, celles-ci
ne concernaient pas seulement la suppression des prestations complémentaires
et du subside de l'assurance-maladie, mais également la restitution des
prestations perçues durant la période du 1er janvier 2002 au 31 août 2004.
D'autre part, le seul fait d'être au courant de la suppression des
prestations complémentaires ne permettait pas à l'intéressée de connaître les
modalités et les motifs de cette suppression, éléments qui sont
indispensables pour pouvoir contester les décisions en cause. Ainsi, on ne
saurait considérer qu'elle en avait une connaissance suffisante au mois de
septembre 2004.

Dans sa lettre adressée à l'OCPA le 18 janvier 2005, la recourante s'est
plainte de n'avoir jamais reçu les décisions du 23 août 2004 et d'avoir été
ainsi dans l'impossibilité de former opposition. En outre, elle a allégué que
sa rente d'invalidité ne lui permettait pas de subvenir à ses besoins et,
surtout, que son mari, dont elle était séparée « depuis longtemps » et qui
était au chômage, ne pouvait pas l'aider financièrement. Or, la suppression
des prestations complémentaires à compter du 1er janvier 2002 - et la
réclamation des prestations perçues dès cette date - reposait précisément sur
la prise en compte des revenus des deux conjoints, au motif que ceux-ci
avaient repris la vie commune. Cela montre qu'à un certain moment - les
éléments dont on dispose au dossier ne permettent pas de situer dans le temps
-, l'intéressée a eu connaissance du contenu des décisions du 23 août 2004,
vraisemblablement à la suite d'entretiens téléphoniques avec l'OCPA.
Cependant, dans la mesure où il n'est pas possible de situer le moment où la
recourante a eu connaissance du contenu des décisions en cause - à savoir,
notamment, les éléments nécessaires pour les attaquer valablement -, il y a
lieu de présumer - en vertu de la jurisprudence applicable en cas d'absence
de preuve de la notification d'un acte (cf. consid. 4.1.2) - que ce moment
coïncide avec son entretien téléphonique du 17 janvier 2005 avec l'OCPA.
Aussi, la lettre du 18 janvier suivant apparaît-elle comme une opposition
valable aux décisions du 23 août 2004 et il appartenait dès lors à l'OCPA de
statuer par la voie de l'opposition sur le droit éventuel de l'intéressée à
des prestations complémentaires pour la période du 1er janvier 2002 au 31
décembre 2004, ainsi que sur la restitution des prestations perçues durant la
période du 1er janvier 2002 au 31 août 2004.

Cela étant, la cause doit être renvoyée à l'office intimé pour qu'il statue
sur ces points après avoir donné à l'intéressée la possibilité de compléter
son opposition du 18 janvier 2005 contre les décisions du 23 août 2004.

Le recours se révèle ainsi bien fondé.

5.
Vu l'issue du litige, les frais judiciaires doivent être supportés par
l'office intimé qui succombe (art. 66 al. 1, 1ère phrase, LTF en relation
avec l'art. 65 al. 4 let. a LTF). La recourante, qui obtient gain de cause, a
droit à une indemnité de dépens pour la procédure fédérale à la charge de
l'intimé (art. 68 al. 1 et 5 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Dans la mesure où il est recevable, le recours est admis en ce sens que le
jugement du Tribunal cantonal des assurances sociales du Canton de Genève du
21 mars 2007 et les décisions de l'Office cantonal des personnes âgées du
Canton de Genève des 8 août et 2 novembre 2005 sont annulés, la cause étant
renvoyée audit office pour qu'il procède conformément aux considérants.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de l'office
intimé.

3.
L'office intimé versera à la recourante la somme de 2'500 fr. à titre de
dépens pour la dernière instance.

4.
La cause est renvoyée au Tribunal cantonal des assurances sociales du Canton
de Genève pour nouvelle décision sur les dépens de la procédure antérieure.

5.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal des
assurances sociales du Canton de Genève et à l'Office fédéral des assurances
sociales.

Lucerne, le 4 mars 2008

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Le Greffier:

Ursprung Beauverd