Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.501/2009
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_501/2009

Urteil 4. Januar 2010
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Raselli, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Haag.

Parteien
Gemeinde Samnaun, Kirchweg 25,
7562 Samnaun-Compatsch, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr.
Otmar Bänziger,

gegen

X.________ AG, Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Walter Locher.

Gegenstand
Baugesuch,

Beschwerde gegen das Urteil vom 15. September 2009 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden,
5. Kammer.
Sachverhalt:

A.
Die X.________ AG reichte bei der Gemeinde Samnaun am 23. Oktober 2008 ein
Baugesuch für den Neubau des Mehrfamilienhauses "Casa Teja" auf der in der
Wohnzone Samnaun-Ravaisch gelegenen Parzelle Nr. 817 ein. Gegen das publizierte
Gesuch gingen keine Einsprachen ein.
Am 12. November 2008 erliess der Gemeindevorstand Samnaun in Bezug auf das
ganze Gemeindegebiet einstweilen für ein Jahr eine Planungszone mit dem Ziel,
den Erstwohnungsbau zu fördern und den Zweitwohnungsbau einzuschränken. Die im
Kantonsamtsblatt vom 20. November 2008 veröffentlichte Planungszone wurde
rechtskräftig. In der Folge unterstellte der Gemeindevorstand das für die
Parzelle Nr. 817 vorgesehene Bauvorhaben der X.________ AG der Planungszone.
Die Unterstellungsverfügung wurde nicht angefochten.
Am 26. Februar 2009 publizierte der Gemeinderat Samnaun (Parlament) den
bereinigten Entwurf "Förderung des Erst- und Einschränkung des
Zweitwohnungsbaus (Gesetzesentwurf)". Dieser sieht in Art. 14 eine
Lenkungsabgabe von Fr. 700.-- pro m2 Bruttogeschossfläche für nicht touristisch
bewirtschaftete Zweitwohnungen vor. Nach Art. 16 des Gesetzesentwurfs wird die
Abgabe zweckgebunden, d.h. zur Förderung des Erstwohnungsbaus bzw.
Erstwohnungserwerbs und der Hotellerie sowie für die touristischen
Infrastrukturanlagen verwendet. Diese Regelung entspricht dem Mustergesetz,
welches im "Werkzeugkasten" zu einer beabsichtigten Änderung des kantonalen
Richtplans enthalten ist.
Nach Publikation des Gesetzesentwurfs ersuchte die Gemeinde die
Bauherrschaften, welche bereits Baugesuche eingereicht hatten, zu erklären, ob
sie sich der vorgesehenen neuen Regelung betreffend die Förderung des Erst- und
Einschränkung des Zweitwohnungsbaus vorläufig unterstellen wollten. Werde dies
abgelehnt, so könnten die Baugesuche erst weiter behandelt werden, wenn über
das Schicksal der Gesetzesvorlage definitiv Klarheit herrsche.
Die X.________ AG gab die verlangte Erklärung am 4. März 2009 zunächst nur
unter Vorbehalten ab. Das Bauamt der Gemeinde Samnaun verlangte indessen die
Abgabe einer vorbehaltlosen Erklärung. Die X.________ AG kam dieser
Aufforderung nach und gab am 16. März 2009 die geforderte vorbehaltlose
vorläufige Unterstellungserklärung ab. Gleichzeitig bezeichnete sie die
Erstwohnungen, die touristisch bewirtschafteten Wohnungen und die
Zweitwohnungen in den Planunterlagen und brachte mit Bezug auf die
Lenkungsabgabe eine Bankgarantie bei.

B.
Am 25. März 2009 erteilte die Gemeinde Samnaun der X.________ AG die
nachgesuchte Baubewilligung. In Ziffer 2 des Dispositivs des
Bewilligungsentscheids auferlegte die Gemeinde der Baugesuchstellerin
zahlreiche Auflagen. Ziff. 2.4 dieser Auflagen lautet wie folgt:
"Die X.________ AG wird verpflichtet, der Gemeinde für die Zweitwohnungen eine
Lenkungsabgabe von Fr. 700.-- pro m² zu bezahlen. Für die insgesamt 507.51 m²
BGF beläuft sich die Ersatzabgabe also auf Fr. 355'257.-- und ist innert 10
Tagen vor Baubeginn zu bezahlen bzw. sicherzustellen.
Vor der Bezahlung bzw. Sicherstellung dieses Betrags darf mit dem Bau nicht
begonnen werden.
Der obgenannte Betrag kann auch durch Bankgarantie sichergestellt werden und
ist der Gemeinde Samnaun definitiv zu entrichten, wenn das Gesetz in
Rechtskraft erwächst."

C.
Gegen diesen Entscheid der Gemeinde Samnaun gelangte die X.________ AG mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden
und beantragte die Aufhebung von Ziff. 2 des Dispositivs. Eventualiter
verlangte sie die Feststellung, dass die Auflagen gemäss Ziff. 2 des
Baubewilligungsentscheids der Gemeinde keine Rechtswirkungen entfalteten,
sondern nur als "provisorisch" verfügt zu betrachten seien. Mit Urteil vom 15.
September 2009 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut und
hob die in Ziff. 2.4 der Baubewilligung verfügte Auflage auf. Im Übrigen wies
es die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.

D.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 6. November 2009
beantragt die Gemeinde Samnaun, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei
aufzuheben, soweit darin die in Ziff. 2.4 der Baubewilligung vom 25. März 2009
verfügte Auflage betreffend Lenkungsabgabe aufgehoben wurde. Soweit die
Gemeinde im Urteil des Verwaltungsgerichts zur Tragung eines Drittels der
Gerichtskosten und zur Ausrichtung einer ausseramtlichen Entschädigung an die
X.________ AG verpflichtet werde, sei dieses Erkenntnis ebenfalls aufzuheben.

E.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
eingetreten werde. Die X.________ AG stellt den Antrag, die Beschwerde sei
abzuweisen.

Erwägungen:

1.
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Entscheid einer
letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Ihm liegt ein
Beschwerdeverfahren betreffend eine Baubewilligung verbunden mit einer
Planungszone sowie einer darauf abgestützten Lenkungsabgabe und damit eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde. Das Bundesgerichtsgesetz enthält
auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts und in Bezug auf die Erhebung
öffentlicher Abgaben keinen Ausschlussgrund von der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 lit. a und Art. 83 BGG). Die
Beschwerde ist somit grundsätzlich zulässig (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251, 400
E. 2.1 S. 404).

1.2 Mit dem angefochtenen Entscheid wird die in der Baubewilligung enthaltene
Lenkungsabgabe aufgehoben. Es liegt damit ein Endentscheid im Sinne von Art. 90
BGG vor.

1.3 Die Beschwerdeführerin erhebt eine Beschwerde wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie. Sie beruft sich auf Art. 50 BV und Art. 65 KV/GR (SR
131.226) und ist gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerdeführung
berechtigt. Für das Eintreten auf die Beschwerde ist allein entscheidend, dass
die Gemeinde vom angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin
hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine Verletzung der Autonomie geltend
macht. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des
Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage,
ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde (BGE 135 I 43 E.
1.2 S. 45; 129 I 313 E. 4.2 S. 319, 410 E. 1.1 S. 412 mit Hinweisen; BERNHARD
WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 62 zu Art. 89).
Wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, fällt der Erlass von
kommunalen Planungszonen und Bausperren im Kanton Graubünden in den
Autonomiebereich der Gemeinden. Es ist somit nicht weiter zu prüfen, ob die
Beschwerdeführerin auch gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde
berechtigt wäre (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406).

1.4 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen
weiteren Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.

2.
2.1 Art. 50 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen
Rechts. Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale
Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf
die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen
oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine
solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen
Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der Gemeindeautonomie aus
dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und
Gesetzesrecht (vgl. BGE 135 I 233 E. 2.2 S. 241 f.; 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f.;
129 I 290 E. 2.1 S. 294; je mit Hinweisen).

2.2 Die Gemeindeautonomie ist als kantonales verfassungsmässiges Recht in Art.
65 KV/GR gewährleistet. Ihr Umfang wird durch das kantonale Recht bestimmt.
Wird der Erlass oder die Änderung der Grundordnung oder eines Quartierplans in
die Wege geleitet, kann der Gemeindevorstand nach Art. 21 Abs. 1 des
Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG)
Planungszonen festsetzen. In diesen Planungszonen darf nach Art. 21 Abs. 2 KRG
nichts unternommen werden, was die neue Planung erschweren oder dieser
entgegenstehen könnte (vgl. auch Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG). Insbesondere
dürfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie weder den rechtskräftigen
noch den vorgesehenen Planungen und Vorschriften widersprechen.

2.3 Kommt einer Gemeinde in einem bestimmten Sachbereich Autonomie zu, so kann
sie sich mit Beschwerde gegen eine Autonomieverletzung wehren und verlangen,
dass die kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht
überschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die
kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht
verletzt. Die Gemeinde kann in diesem Zusammenhang auch eine Verletzung des
Willkürverbots sowie eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs rügen, sofern
diese Vorbringen mit der behaupteten Verletzung der Autonomie in engem
Zusammenhang stehen. Soweit die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem
Verfassungsrecht zur Diskussion steht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der
kantonalen Behörden mit freier Kognition, ansonsten unter dem Gesichtspunkt der
Willkür (Art. 95 BGG; so auch die bisherige Praxis unter dem OG: vgl. BGE 132 I
68 E. 1.1 S. 69 f.; 131 I 91 E. 1 S. 93; 128 I 3 E. 2b S. 9; je mit Hinweisen).
Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der
Rechtsanwendung dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich
unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht,
eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in
stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht
hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern
auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 134 II 124 E. 4.1
S. 133; 132 I 175 E. 1.2 S. 177; 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f.; je mit Hinweisen).

3.
3.1 In Ziff. 2.4 des Dispositivs der Baubewilligung vom 25. März 2009
auferlegte die Gemeinde Samnaun der privaten Beschwerdegegnerin eine
öffentliche Abgabe. Aus dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt, dass
Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssen, so dass den
rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die
möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (vgl. Art. 164
Abs. 1 lit. d und Art. 127 Abs. 1 BV; 131 II 735 E. 3.2 S. 739 mit Hinweisen).
Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitätsprinzip) im Abgaberecht
ist ein selbstständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung
unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann (BGE
132 II 371 mit Hinweisen). Die formell-gesetzliche Grundlage muss zumindest den
Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen selbst
enthalten (Art. 127 Abs. 1 BV; BGE 132 II 371 E. 2.1 S. 374; 131 II 735 E. 3.2
S. 739 mit Hinweisen; Vallen-der/Wiederkehr, Die Schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl. 2008, Art. 127 N. 4 ff.).
Diese Grundsätze gelten auch, wenn der Gesetzgeber die Kompetenz zur Festlegung
einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde delegiert (BGE 132 II 371 E. 2.1 S.
374 mit Hinweisen).

3.2 Das KRG enthält keine gesetzliche Grundlage für die Erhebung der
umstrittenen Lenkungsabgabe. Art. 21 KRG sieht lediglich das Institut der
Planungszone vor und ordnet demzufolge an, Bauten und Anlagen dürften nicht
bewilligt werden, wenn sie den in Aussicht genommenen Planungsmassnahmen und
Baugesetzesänderungen widersprächen oder deren Ausführung beeinträchtigen
könnten. Nach Art. 27 Abs. 1 RPG kann die zuständige Behörde für genau
bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn Nutzungspläne angepasst
werden müssen. Von einer Ermächtigung der Gemeinde zur Erhebung einer Abgabe
ist in diesen Vorschriften keine Rede.
In einer Planungszone dürfen Bauvorhaben in Anwendung von Art. 21 Abs. 2 KRG
(vgl. auch Art. 27 Abs. 1 Satz 2 RPG) nur bewilligt werden, wenn sie weder den
rechtskräftigen noch den vorgesehenen neuen Planungen und Vorschriften
widersprechen (vgl. Ruch, RPG-Kommentar, Art. 27 N. 46). Insofern kommt der
geplanten Regelung bereits eine negative Vorwirkung zu. Unzulässig ist dagegen
die positive Vorwirkung, d.h. die Anwendung des künftigen, noch nicht in Kraft
gesetzten Rechts unter Nichtanwendung des geltenden Rechts (BGE 125 II 278 E.
3c S. 282; 100 Ia 157 E. 5d S. 161 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_274/2007
vom 1. Februar 2008 E. 4.1; Ruch, RPG-Kommentar, Art. 27 N. 47).

3.3 Gemäss Art. 27 Abs. 4 KRG können die Gemeinden zur Sicherung eines
genügenden Angebots an erschwinglichen Wohnungen für die ortsansässige
Bevölkerung und eines angemessenen Verhältnisses zwischen dauernd bewohnten
Wohnungen und Ferienwohnungen Erstwohnungsanteile festlegen oder gleichwertige
Regelungen treffen. Dazu gehören grundsätzlich auch Vorschriften über
Lenkungsabgaben. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts sind die Bündner
Gemeinden gestützt auf diese Bestimmung des KRG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 3
des kantonalen Gesetzes vom 31. August 2006 über die Gemeinde- und
Kirchensteuern (GKStG; BR 720.200) befugt, eine gesetzliche Grundlage für die
Erhebung einer raumplanerisch motivierten Lenkungsabgabe einzuführen. Solche
Bestimmungen über Lenkungsabgaben können jedoch mit Blick auf das
Legalitätsprinzip grundsätzlich nur als Grundlage für Abgabeveranlagungen
herangezogen werden, wenn sie den formellen Anforderungen an gesetzliche
Grundlagen im Abgaberecht entsprechen und in Kraft sind (vgl. Urteil des
Bundesgerichts 1C_363/2009 vom 4. Januar 2010 E. 3.3). Diese Voraussetzungen
sind hier, da die spezifische gesetzliche Grundlage für die Erhebung der
kommunalen Lenkungsabgabe noch nicht in Kraft steht, offensichtlich nicht
erfüllt.

4.
Es stellt sich die Frage, ob die Lenkungsabgabe in einem verwaltungsrechtlichen
Vertrag zwischen der Gemeinde und dem Baugesuchsteller vereinbart werden kann,
wenn noch keine dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht genügende gesetzliche
Grundlage für die Abgabeerhebung besteht. Die von der Gemeinde Samnaun mit der
Beschwerdegegnerin geschlossene Vereinbarung über die Lenkungsabgabe steht
unter der Bedingung, dass die Abgabe entfällt und nachträglich zurückerstattet
werden muss, wenn die mit der Planungszone in Aussicht genommene gesetzliche
Grundlage nicht geschaffen wird.

4.1 Der verwaltungsrechtliche Vertrag ist heute als Handlungsform des
Verwaltungsrechts anerkannt und weit verbreitet. Um zu vermeiden, dass das
Legalitätsprinzip ausgehöhlt wird, müssen zwei Voraussetzungen kumulativ
erfüllt sein. Zunächst muss eine kompetenzgemäss erlassene Rechtsnorm den
Vertrag vorsehen, dafür Raum lassen oder ihn jedenfalls nicht ausdrücklich
ausschliessen; eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung ist nicht
erforderlich (BGE 105 Ia 207 E. 2a S. 209; 103 Ia 31 E. 1b S. 34, 505 E. 3a S.
512). Weiter muss der Vertrag nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung,
die er im Einzelfall konkretisiert, die geeignetere Handlungsform sein als die
Verfügung (Urteil des Bundesgerichts 1A.266/2005 vom 13. März 2006 in: URP 2006
S. 361 E. 2.4; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage
2006, Rz. 1071). Der Vertragsinhalt darf nicht gegen eine gültige Rechtsnorm
verstossen und muss auf einem generell-abstrakten, genügend bestimmten
Rechtssatz beruhen, der in Form eines Gesetzes erlassen worden sein muss, wenn
es sich um eine wichtige Regelung handelt. Die Anforderungen an die
Bestimmtheit des Rechtssatzes sind geringer als bei Verfügungen, sofern das
Bedürfnis nach Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit wegen der Zustimmung zur
Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses durch die Privaten als geringfügig
erscheint. Auch die Grundlage im Gesetz kann bei Verträgen im Allgemeinen
schmaler sein als bei Verfügungen, weil staatliche Eingriffe in die Rechte der
Privaten weniger intensiv und damit weniger wichtig sind, wenn die Betroffenen
ihnen zustimmen (Georg Müller, Zulässigkeit des Vertrags und zulässige
Vertragsinhalte, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag
in der Praxis, 2007, S. 36 f.).

4.2 In besonderen Fällen kann ein verwaltungsrechtlicher Vertrag somit auch
dann abgeschlossen werden, wenn keine Norm ausdrücklich dazu ermächtigt, und es
darf eine Vertragspartei auch zu Leistungen verpflichtet werden, die ihr die
Behörde mittels Verfügung nicht auferlegen könnte; doch müssen die vertraglich
vereinbarten Leistungen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen (Urteil 1A.266
/2005 vom 13. März 2006 in: URP 2006 S. 361 E. 2.4 und 2.5; vgl. auch Georg
Müller, a.a.O. S. 30 ff.). Das gilt im Hinblick auf das Legalitätsprinzip im
Abgaberecht umso mehr, wenn der Vertrag die Entrichtung öffentlicher Abgaben
regelt (Urteil des Bundesgerichts 2A.414/2006 vom 19. März 2008 E. 8.3).
In Bezug auf Erschliessungsabgaben erscheint es zulässig, wenn Private
gegenüber einer Gemeinde auf dem Vertragsweg einen höheren Beitragssatz
akzeptieren als im kommunalem Reglement vorgesehen, solange sie gesamthaft
nicht mehr als den voraussichtlichen Gesamtaufwand der Erschliessung
übernehmen. Im Übrigen erachten Rechtsprechung und Lehre verwaltungsrechtliche
Verträge über die Abgabepflicht im Hinblick auf die Erschliessung von Bauland
grundsätzlich als zulässig, sofern damit keine eigentliche Abgabevergünstigung
bezweckt wird (vgl. BGE 105 Ia 207 E. 2a S. 209 f.; 103 Ia 505 E. 3b S. 513;
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1082; Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 505 ff., 519 f.; Urteil 1P.360/2006
vom 15. Januar 2007 E. 5.3). Steuerabkommen sind hingegen insbesondere aus
Gründen der Gleichbehandlung der Steuerpflichtigen nur in ganz beschränktem
Umfang zulässig (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 1088).

4.3 Nach Art. 27 Abs. 4 KRG können die Gemeinden zur Sicherung eines genügenden
Angebots an erschwinglichen Wohnungen für die ortsansässige Bevölkerung und
eines angemessenen Verhältnisses zwischen dauernd bewohnten Wohnungen und
Ferienwohnungen Erstwohnungsanteile festlegen oder gleichwertige Regelungen
treffen. Dazu gehören grundsätzlich auch Vorschriften über Lenkungsabgaben (E.
3.3 hiervor). Die Gemeinde hat das Gesetzgebungsverfahren zur Umsetzung von
Art. 27 Abs. 4 KRG eingeleitet und gleichzeitig gestützt auf Art. 21 KRG eine
Planungszone erlassen, welche sich für neue Bauvorhaben mit Zweitwohnungen als
Bausperre auswirkt. Die Art. 21 und 27 Abs. 4 KRG schliessen vertragliche
Abreden zur Sicherstellung von Vorschriften über Regelungen des Erst- und
Zweitwohnungsbaus nicht aus. Die vertragliche Vereinbarung zwischen Gemeinde
und Bauherrschaft, welche Neubauten mit Zweitwohnungen unter Einhaltung der
vorgesehenen Bestimmungen über die Lenkungsabgabe während der Bausperre
ermöglicht, entspricht Sinn und Zweck der Art. 21 und 27 Abs. 4 KRG. Mit dem
gewählten Vorgehen kann eine frühzeitige Anwendung von Bestimmungen zur
Beschränkung des Zweitwohnungsbaus im Einzelfall erreicht werden. Die
vertragliche Vereinbarung trägt zudem der Unsicherheit Rechnung, dass die
endgültige abgaberechtliche Regelung anders lauten könnte als die in Aussicht
genommene Gesetzesvorschrift. Die Lenkungsabgabe muss erst definitiv entrichtet
werden, wenn die neue gesetzliche Regelung in Kraft tritt. Art. 21 und Art. 27
Abs. 4 KRG erscheinen somit als hinreichende gesetzliche Grundlage für den
Vertrag der Gemeinde mit der Beschwerdegegnerin über die in Ziff. 2.4 des
Dispositivs der Baubewilligung vom 25. März 2009 vorgesehene Lenkungsabgabe.
Die Beschwerdegegnerin hat sich freiwillig bereit erklärt, die Lenkungsabgabe
zu akzeptieren, bevor die kommunale gesetzliche Regelung in Kraft gesetzt wird.
Sie tat dies im Wissen darum, dass die Abgabe aufzuheben ist, soweit der vom
Samnauner Gemeindeparlament verabschiedete Gesetzesentwurf "Förderung des Erst-
und Einschränkung des Zweitwohnungsbaus" oder Teile davon vom Gemeindesouverän
abgelehnt oder von der Regierung nicht genehmigt werden.
Der verwaltungsrechtliche Vertrag beruht somit insgesamt auf einer
hinreichenden gesetzlichen Grundlage im KRG und stellt eine rechtmässige
Grundlage für die Erhebung der Lenkungsabgabe im Rahmen der Baubewilligung dar.

4.4 Das Verwaltungsgericht hob die in Ziff. 2.4 der Baubewilligung vom 25. März
2009 festgelegte Lenkungsabgabe auf, weil sie auf einer unzulässigen positiven
Vorwirkung des vom Gemeindeparlament verabschiedeten aber noch nicht
rechtskräftigen Gesetzes "Förderung des Erst- und Einschränkung des
Zweitwohnungsbaus" beruhe. Damit hat es die Tragweite der Art. 21 und 27 Abs. 4
KRG verkannt und dieses kantonale Recht willkürlich angewendet, was zu einer
Verletzung der Autonomie der Gemeinde Samnaun führte.
Die Beschwerdegegnerin hat zudem durch die Anfechtung von Ziffer 2.4 des
Dispositivs der Baubewilligung vom 25. März 2009, der sie zuvor schriftlich
zugestimmt hatte, den Grundsatz von Treu und Glauben verletzt (Art. 9 BV). Die
Billigung dieses treuwidrigen Verhaltens durch das Verwaltungsgericht kommt
ebenfalls einer Verletzung der Gemeindeautonomie gleich.

5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen und der
angefochtene Entscheid aufzuheben ist. Die Sache wird zur Neufestsetzung der
Kosten- und Entschädigungsfolgen für das kantonale Verfahren an das
Verwaltungsgericht zurückgewiesen (Art. 67 und 68 Abs. 5 BGG).
Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend sind die Kosten für
das bundesgerichtliche Verfahren der privaten Beschwerdegegnerin aufzuerlegen
(Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Die Gemeinde Samnaun hat gemäss Art. 68 Abs. 3 BGG
keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden vom 15. September 2009 aufgehoben.
Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des
kantonalen Beschwerdeverfahrens an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 6'000.-- werden der privaten Beschwerdegegnerin
auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 4. Januar 2010
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Haag