Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.217/2010
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_217/2010

Urteil vom 16. August 2010
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Merkli,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Gerichtsschreiber Winiger.

Verfahrensbeteiligte
1. Klinik K.________ AG
(in Gründung), vertreten durch Dr. med. X.________,
2. X.________,
3. Y.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Prof. Dr. Tomas Poledna und
lic. iur. Philipp do Canto, Rechtsanwälte,

gegen

Departement des Innern des Kantons Solothurn, vertreten durch Gesundheitsamt,
Ambassadorenhof, 4509 Solothurn.

Gegenstand
Betriebsbewilligung für ein Privatspital,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom
5. Februar 2010.
Sachverhalt:

A.
Mit Schreiben vom 14. März 2008 ersuchte der designierte Co-Klinikdirektor Dr.
phil. Z.________ das Departement des Innern des Kantons Solothurn, vertreten
durch das Gesundheitsamt, um Erteilung einer Betriebsbewilligung für die Klinik
KK.________ in A.________. Das ursprünglich eingereichte Betriebskonzept wurde
nach einer Besichtigung und diversen Besprechungen mehrmals überarbeitet. Die
letzte Fassung des Betriebskonzepts für die inzwischen umbenannte Klinik
K.________, Privatklinik für psychische Gesundheit und Rehabilitation AG in
Gründung wurde dem Gesundheitsamt am 29. Juni 2009 eingereicht. Als
Verwaltungsratspräsident war gemäss Konzept und Gründungsakten Y.________
vorgesehen; als weitere Verwaltungsräte sollten die beiden designierten
Co-Klinikdirektoren Dr. phil. Z.________ sowie Dr. med. X.________ fungieren.

B.
Am 12. August 2009 wies das Departement des Innern des Kantons Solothurn das
Gesuch um Erteilung einer Betriebsbewilligung für ein Privatspital ab. Es
führte aus, das medizinische Untersuchungs- und Behandlungsangebot der
Gesuchstellerin entspreche nicht den gesetzlichen Anforderungen an ein Spital.
Das geplante Vorhaben bedürfe keiner Spitalbewilligung; dessen Umsetzung könne
mit einer Betriebsbewilligung für eine ambulante Institution oder mit
persönlichen Berufsausübungsbewilligungen erreicht werden.
Eine von der Klinik K.________ AG (in Gründung) bzw. Dr. med. X.________
dagegen eingereichte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons
Solothurn mit Urteil vom 5. Februar 2010 ab.

C.
Mit Eingabe vom 10. März 2010 erheben die Klinik K.________ AG (in Gründung),
Dr. med. X.________ und Y.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragen, das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 5. Februar 2010 sei aufzuheben und die Vorinstanz sei
anzuweisen, die Bewilligungsverweigerung aufzuheben. Eventualiter sei die Sache
zur Erhebung des rechtserheblichen Sachverhalts an die Vorinstanz
zurückzuweisen.

D.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn beantragt die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Departement des Innern des
Kantons Solothurn, vertreten durch das Gesundheitsamt, schliesst auf Abweisung
der Beschwerde.

Erwägungen:

1.
1.1 Angefochten ist ein letztinstanzlicher kantonaler Endentscheid in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG fällt und daher mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
Die Beschwerdeführerin 2, welche an der Gründung der Klinik K.________ AG
massgeblich beteiligt ist und - als Einzige - am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen hat, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und
besitzt ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, womit
sie zur Beschwerde legitimiert ist (Art. 89 Abs. 1 BGG). Als fraglich erweist
sich hingegen die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer 1 und 3; die
Frage kann hier indes offen gelassen werden, da auf die Beschwerde ohnehin
einzutreten ist.

1.2 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden. Immerhin prüft das
Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die
vorgebrachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu
offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254).
Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der Verletzung von
Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht. Das Bundesgericht
prüft solche Rügen nur, wenn sie in der Beschwerde präzise vorgebracht und
begründet worden sind (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246
mit Hinweisen).

1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts
kann nur gerügt bzw. vom Bundesgericht von Amtes wegen berichtigt oder ergänzt
werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG).
Eine entsprechende Rüge, welche rechtsgenüglich substantiiert vorzubringen ist
(Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 254
f.), setzt zudem voraus, dass die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG).

2.
Streitig ist, ob der Klinik K.________, Privatklinik für psychische Gesundheit
und Rehabilitation AG in Gründung eine Bewilligung für den Betrieb eines
privaten Spitals im Sinne von § 48 des Gesundheitsgesetzes [des Kantons
Solothurn] vom 27. Februar 1999 (BGS 811.11; im Folgenden: GesG/SO) durch das
zuständige Departement zu erteilen ist.

2.1 Gemäss § 48 Abs. 1 GesG/SO bedarf der Betrieb privater Spitäler und
teilstationärer Einrichtungen einer Bewilligung des Departementes. Die
Bewilligung wird nach § 48 Abs. 2 GesG/SO erteilt, wenn die medizinische und
pflegerische Versorgung der Patienten und Patientinnen sichergestellt ist (lit.
a), die baulichen Verhältnisse und die Ausrüstungen der vorgesehenen Verwendung
entsprechen (lit. b) und der interne Notfalldienst im Rahmen ihres
medizinischen Konzeptes gewährleistet ist (lit. c). Die Definition des
Spitalbegriffs findet sich in § 43 GesG/SO: "Spitäler sind Einrichtungen, die
unter ärztlicher Leitung zur Aufnahme, Untersuchung, Behandlung und Pflege
kranker oder verletzter Personen oder zur Geburtshilfe dienen".

2.2 Im angefochtenen Urteil kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass das
angestrebte Projekt den Anforderungen an ein Spital im Sinne von § 43 GesG/SO
nicht genüge und deshalb keine Spitalbewilligung ausgestellt werden könne. In
Anlehnung an den Spitalbegriff im Bundesrecht ergebe sich, dass für ein Spital
die stationäre Behandlung sowie die ärztliche Hilfe charakteristisch seien. Das
von den Beschwerdeführern eingereichte Konzept vom 29. Juni 2009 beinhalte
Einzeltherapiestunden sowie Gruppenpsychotherapien und Systemtherapiesitzungen;
daneben werde ein "hochstehendes Wellness- und Fitnessangebot" und eine
"exzellente Gastronomie und Hotellerie mit höchsten Ansprüchen an
Wohlfühlatmosphäre" angeboten. Am Wochenende werde nur ein minimaler Betrieb
ohne Therapieangebote aufrechterhalten. Das Konzept weise klar einen ambulanten
Charakter auf und stehe damit im Widerspruch zum stationären Grundgedanken.
Unabhängig davon, ob zwei oder drei vollzeitliche Arztstellen bestünden, was
unter den Verfahrensbeteiligten umstritten ist, könne mit den vorhandenen
Ressourcen - insbesondere im psychiatrischen Bereich - eine Patientenbetreuung
im stationären Rahmen sowie der für ein Spital vorausgesetzte Notfalldienst
nicht sichergestellt werden. In Bezug auf die delegierte Psychotherapie führt
das Verwaltungsgericht aus, ein Spital könne durchaus gewisse Delegationen
vornehmen; hier würden jedoch die Beschwerdeführer die selbst definierte
Hauptaufgabe (psychiatrisch-psychotherapeutisches Behandlungsangebot) praktisch
vollumfänglich an nichtmedizinisches Personal delegieren. Im Übrigen liege kein
Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben durch das Gesundheitsamt vor,
da es für eine die öffentliche Gesundheit schützende Polizeibewilligung keinen
Anspruch auf Erteilung gebe, wenn die entsprechenden Voraussetzungen nicht
erfüllt seien.

2.3 Die Beschwerdeführer rügen die Verletzung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes, des Grundsatzes von Treu und Glauben, der
Wirtschaftsfreiheit sowie von kantonalem Verfassungsrecht. Sie stellen sich auf
den Standpunkt, die Vorinstanz gehe in unzulässiger Weise von einem ambulanten
Versorgungskonzept aus. Weiter führen sie aus, dass die üblichen Standards an
eine medizinische Leitung und Betreuung des Angebots vollumfänglich
gewährleistet seien und das Angebot an psychotherapeutischen Massnahmen zur
delegierbaren ärztlichen Tätigkeit gehöre. Schliesslich wird geltend gemacht,
durch mündliche und schriftliche Zusicherungen habe das Gesundheitsamt eine
Vertrauensgrundlage geschaffen, auf welche sich die Beschwerdeführer
berechtigterweise verlassen durften. Gestützt auf diese Ausgangslage hätten die
Beschwerdeführer mit hohem finanziellem Aufwand das Projekt vorangetrieben.

3.
3.1 Soweit die Beschwerdeführer zunächst die Verletzung der Wirtschaftsfreiheit
(Art. 27 BV bzw. Art. 17 KV/SO [SR 131.221]) geltend machen, beschränkt sich
ihre Rüge auf die Feststellung, die Vorinstanz habe durch falsche Beurteilungen
"die durch die Wirtschaftsfreiheit [...] gewährleistete Berufs- und
Organisationsfreiheit der Beschwerdeführenden in unzulässiger Weise missachtet"
(Ziff. 34 der Beschwerdeschrift). Eine solche Begründung vermag die
Voraussetzungen der qualifizierten Rügepflicht (vgl. E. 1.2 hiervor) nicht zu
erfüllen: Es wird nicht ansatzweise dargelegt, inwiefern die genannten
Verfassungsbestimmungen durch den angefochtenen Entscheid verletzt sein sollen.
Die Rüge erweist sich damit als unzureichend begründet, weshalb darauf nicht
einzutreten ist.

3.2 Das Gleiche gilt mithin für die Rüge der Verletzung von Art. 101 KV/SO.
Diese Bestimmung hält im Wesentlichen fest, dass private Spitaleinrichtungen
bewilligungspflichtig sind und der Aufsicht des Kantons unterstehen. Es ist
weder ersichtlich noch dargelegt, inwiefern Art. 101 KV/SO den
Beschwerdeführern ein kantonales verfassungsmässiges Recht (im Sinne von Art.
95 lit. c BGG) einräumen soll. Es handelt sich primär um eine organisatorische
Bestimmung, welche nicht bezweckt, dem Bürger einen Schutzbereich gegen
staatliche Eingriffe zu sichern (vgl. BGE 131 I 366 E. 2.2 S. 368). Damit ist
auch auf diese Rüge wegen unzureichender Begründung nicht einzutreten.

4.
4.1 Die Beschwerdeführer berufen sich weiter ausdrücklich auf den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit, welcher zwar in Art. 5 Abs. 2 BV (bzw. Art. 5 Abs. 1 KV/
SO) verankert ist, aber bloss ein verfassungsmässiges Prinzip und kein
Grundrecht darstellt. Im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten kann der Grundsatz der Verhältnismässigkeit direkt und
unabhängig von einem Grundrecht angerufen werden (BGE 134 I 153 E. 4.1 S. 156
f. mit Hinweisen). Allerdings hat das Bundesgericht gleichzeitig präzisiert,
dass das in Art. 5 Abs. 2 BV als allgemeiner Verfassungsgrundsatz verankerte
Verhältnismässigkeitsgebot im Rahmen einer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten bei der Anwendung kantonalen Rechts ausserhalb des
Schutzbereichs spezieller Grundrechte nur unter dem Gesichtswinkel des
Willkürverbots überprüft werden kann (vgl. BGE 134 I 153 E. 4.2.2 und 4.3 S.
158).
4.1.1 Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der
Rechtsanwendung dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich
unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht,
eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in
stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht
hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern
auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als
vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 134 II 124 E. 4.1
S. 133 mit Hinweisen).
4.1.2 Die von den Beschwerdeführern geltend gemachten Umstände vermögen den
angefochtenen Entscheid - abgesehen davon, dass eine ausdrückliche Willkürrüge
fehlt - nicht als willkürlich erscheinen zu lassen: Der Schluss der Vorinstanz,
für die Auslegung des (kantonalen) Spitalbegriffs auf Bundesrecht abzustellen,
erscheint nicht unhaltbar. Aufgrund des zuletzt eingereichten Konzepts durfte
die Vorinstanz - ohne in Willkür zu verfallen - weiter zum Schluss kommen, dem
Projekt mangle es am notwendigen stationären Charakter: Zum einen stehen im
Konzept Wellness, Fitness und Gastronomie (zu) sehr im Vordergrund, zum anderen
wird an den Wochenenden nur ein minimaler Betrieb ohne Therapieangebote
aufrechterhalten. Ob mit den im Konzept vorgesehenen fachärztlichen Ressourcen
eine Patientenbetreuung im stationären Rahmen (und damit im 24-Stunden-Betrieb)
sowie der vorgeschriebene Notfalldienst sichergestellt werden könnte, erscheint
- insbesondere unter Berücksichtigung von allfälligen Krankheitsausfällen oder
Ferienansprüchen des ärztlichen Personals - zumindest fraglich. Von einer
geradezu willkürlichen Rechtsanwendung durch die Vorinstanz kann auf jeden Fall
nicht gesprochen werden. Nichts zu ihren Gunsten ableiten können die
Beschwerdeführer im Übrigen mit dem Hinweis auf die grundsätzliche Zulässigkeit
der delegierten Psychotherapie: Die Vorinstanz hat zu Recht ausgeführt, ein
Arzt oder eine Ärztegemeinschaft würden nicht automatisch als Privatspital
gelten, nur weil ihnen eine bestimmte Delegationsbefugnis zukommt. Im
vorliegenden Fall verbleibt bei Ausserachtlassung der delegierten Leistung in
der Tat nicht mehr viel, was mit dem Zweck eines Spitals in Zusammenhang
gebracht werden kann. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer lassen sich die
erwähnten Mängel auch nicht dadurch beseitigen, dass die Spitalbewilligung
unter einer Auflage erteilt würde.
Daraus ergibt sich insgesamt, dass der angefochtene Entscheid auf einer
vertretbaren und zulässigen Auslegung des kantonalen Rechts beruht. Er ist
nicht offensichtlich unhaltbar und verstösst damit im Ergebnis auch nicht gegen
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.

4.2 Die Beschwerdeführer machen schliesslich einen Anspruch auf Erteilung der
Spitalbewilligung unter Berufung auf den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5
Abs. 3 und Art. 9 BV bzw. Art. 5 Abs. 2 KV/SO) geltend.
4.2.1 Das in Art. 9 BV als Grundrecht verankerte Prinzip von Treu und Glauben
verschafft einen Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger
berührende Angelegenheit bezieht (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f. mit
Hinweisen). Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person, die sich auf
Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte
und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr
rückgängig machen kann; schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und
Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (BGE
129 I 161 E. 4.1 S. 170 mit Hinweisen).
4.2.2 Die Beschwerdeführer stützen sich in erster Linie auf ein Schreiben des
kantonalen Gesundheitsamtes vom 2. Juni 2008. Dieses erklärt darin, dass in
Bezug auf das Gesuch vom 14. März 2008 "aufgrund der eingereichten Unterlagen
und Pläne sowie der ersten Besichtigung einer Betriebsbewilligung nichts mehr
im Wege steht." Die Gesuchsteller werden weiter aufgefordert, das Gesuch mit
diversen Änderungen zu ergänzen, damit "nach einer nochmaligen kurzen
Besichtigung die Betriebsbewilligung erteilt werden kann."
Mit dem erwähnten Schreiben mag zwar eine gewisse Grundhaltung der zuständigen
Behörde zum Ausdruck kommen. Damit wird jedoch (noch) nicht verbindlich eine
Betriebsbewilligung zugesichert. Das Schreiben bezieht sich auf das Gesuch der
Beschwerdeführer vom 18. März 2008, welches in der Folge mehrfach - personell
wie konzeptionell - überarbeitet worden ist. Dem angefochtenen Entscheid des
Gesundheitsamts liegt jedoch das Konzept vom 29. Juni 2009 zugrunde. Zudem
enthält das Schreiben noch diverse Vorbehalte und stellt explizit fest, dass
"im gegenwärtigen Zeitpunkt noch keine Betriebsbewilligung zu erteilen" sei.
Dazu kommt, dass die ins Feld geführten Bauarbeiten und Investitionen zu einem
wesentlichen Teil offensichtlich bereits vor dem 2. Juni 2008 eingeleitet
worden sind. Die Anrufung des Grundsatzes von Treu und Glauben scheitert zudem
an den überwiegenden öffentlichen Interessen der medizinischen und
pflegerischen Versorgung der Patienten (vgl. § 48 Abs. 2 lit. a GesG/SO). § 48
Abs. 3 GesG/SO hält denn auch fest, dass die Betriebsbewilligung entzogen
werden kann, wenn die Voraussetzungen dazu nicht mehr gegeben sind.
Die Beschwerdeführer vermögen somit aus dem Grundsatz von Treu und Glauben
nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.

5.
Damit erweist sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als
unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei
diesem Ergebnis besteht auch kein Anlass, dem Eventualantrag (Rückweisung der
Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung) stattzugeben.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Kosten des bundesgerichtlichen
Verfahrens den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art.
65 f. BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
solidarischer Haftung auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 16. August 2010

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Zünd Winiger