Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.49/2010
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_49/2010

Arrêt du 8 octobre 2010
IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges Zünd, Président,
Merkli, Karlen, Aubry Girardin et Donzallaz.
Greffier: M. Addy.

Participants à la procédure
X.________,
représenté par Me Jämes Dällenbach, avocat,
recourant,

contre

Service vétérinaire du canton du Jura, Courtemelon, case postale 65, 2852
Courtételle.

Objet
Mesures ordonnées à l'endroit d'un chien; répartition des compétences entre la
Confédération et les cantons,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Jura du 30 novembre
2009.

Faits:

A.
X.________ est détenteur d'une chienne de race malinoise de trois ans appelée
Zena.
Le 28 novembre 2008, à la suite de plaintes et d'incidents portés à sa
connaissance, notamment deux blessures par morsures, le Service vétérinaire
cantonal du canton du Jura (ci-après: le Service vétérinaire) a confié à la
doctoresse A.________, vétérinaire comportementaliste, un mandat d'expertise
destiné "à évaluer la relation entre le chien (Zena) et son détenteur, en
particulier le rappel et la maîtrise".
Après avoir pris connaissance des conclusions du rapport (du 17 décembre 2008)
remis par la doctoresse A.________, le Service vétérinaire, se fondant sur la
législation fédérale en matière de protection des animaux, a ordonné, par
décision du 22 décembre 2008, les mesures suivantes au détenteur du chien:
"1. Des cours d'éducation canine doivent être entrepris sans tarder pour
exercer l'obéissance et le rappel de Zena. Celui-ci ne doit pas sauter sur les
gens pour les saluer, même amicalement. Certaines personnes ont peur des chiens
et il convient d'en tenir compte. De plus, des enfants ou des personnes âgées
peuvent être renversées par un tel accueil. Des adresses d'éducateurs canins
sont disponibles, par exemple sur le site de la Société cynologique suisse
(SCS). Une fois que le rappel et l'obéissance seront acquis et maîtrisés,
X.________ en avertira le Service vétérinaire qui fera procéder à un contrôle.

2. Jusqu'au contrôle mentionné au point 1 et sauf pendant un cours d'éducation
en terrain clôturé, Zena devra être tenue constamment en longue laisse d'une
douzaine de mètres hors du domicile. Ainsi, Zena disposera d'une liberté
relative et restera sous contrôle permanent.

3. La clôture du terrain, y compris les portails, côté route au domicile de
X.________ doit être rehaussée jusqu'à une hauteur minimale de deux mètres. La
hauteur de la clôture actuelle est insuffisante car elle ne représente pas un
obstacle insurmontable pour un chien de la trempe de Zena. Le délai de
modification de la clôture est fixé au 31 mars 2009.

4. Les frais découlant des mesures ci-dessus sont à la charge de X.________."

B.
X.________ a formé opposition contre la décision précitée du 22 décembre 2008.
Par décision sur opposition du 14 avril 2009, le Service vétérinaire a réformé
le point 3 de sa première décision, en ce sens qu'il a laissé au détenteur de
Zena la liberté de choisir entre le rehaussement de la clôture entourant sa
propriété à une hauteur de deux mètres ou alors l'aménagement d'un enclos de
même hauteur en retrait de la limite de propriété. Les autres points de la
première décision ont été confirmés et l'effet suspensif à un éventuel recours
a été retiré pour les points 1 et 2. En bref, le Service vétérinaire a
considéré les mesures litigieuses comme justifiées au vu de la potentielle
dangerosité de la chienne et des conclusions de l'experte.
X.________ a recouru contre la décision sur opposition du Service cantonal.
Pour l'essentiel, il a mis en doute la valeur probante de l'expertise établie
par la doctoresse A.________ et a contesté les mesures litigieuses qu'il a
jugées erronées, disproportionnées et abusives. A l'appui de son point de vue,
il a produit une contre-expertise du docteur B.________, vétérinaire
comportementaliste (rapport du 12 février 2009), ainsi que des déclarations
écrites de diverses connaissances, notamment celles du 4 septembre 2009 de
C.________, éducateur canin lui donnant des cours depuis plusieurs années. Il a
également soutenu que les mesures litigieuses, prises sur la base du droit
fédéral, n'avaient pas de fondement légal suffisant. A titre de moyens de
preuves, il a requis l'audition de plusieurs témoins, dont les dénommés
C.________ et l'une des deux personnes mordues par Zena.
Par arrêt du 30 novembre 2009, le Tribunal cantonal du canton du Jura, Chambre
administrative (ci-après: le Tribunal cantonal) a écarté les réquisitions de
preuves et rejeté le recours, en fixant à X.________ un nouveau délai au 31
mars 2010 pour faire rehausser sa clôture ou aménager un enclos pour son chien.

C.
X.________ forme auprès du Tribunal fédéral un "recours de droit public"
(recte: recours en matière de droit public) contre l'arrêt précité du Tribunal
cantonal, dont il requiert l'annulation, sous suite de frais et dépens, avec la
constatation "qu'aucune mesure ne se justifie à l'égard de Zena". Il se plaint
de la violation de son droit d'être entendu, d'une constatation inexacte des
faits, de l'absence de base légale aux mesures litigieuses, de l'inadéquation
et de la disproportion de celles-ci, ainsi que d'une violation de la
législation fédérale applicable.
Par ordonnance du 10 février 2010, le Président de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral a accordé l'effet suspensif au recours en ce qui concerne
le point 3 des mesures ordonnées au recourant (rehaussement de la clôture).
Le Service vétérinaire et le Tribunal cantonal renvoient à l'arrêt attaqué en
concluant à sa confirmation et au rejet du recours. L'Office vétérinaire
fédéral estime que, sur le principe, les mesures litigieuses trouvent une base
légale suffisante dans la loi, en précisant qu'il ne lui appartient pas
d'apprécier leur adéquation et leur proportionnalité dans un cas concret.
Le 8 octobre 2010, la Cour de céans a délibéré en séance publique dans la
présente cause.
Considérant en droit:

1.
Le litige porte sur les mesures prononcées à l'encontre du recourant sur la
base de l'art. 79 de l'ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des
animaux (OPAn; RS 455.1). Sous réserve de dispositions non topiques pour le
présent cas (cf. art. 226 al. 1 et 2 OPAn), cette ordonnance est entrée en
vigueur le 1er septembre 2008, soit en même temps que la loi fédérale du 16
décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA; RS 455).

2.
Formé contre une décision de police vétérinaire prise en vertu du droit public
fédéral, le présent recours est en principe recevable comme recours en matière
de droit public conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral
(LTF; RS 173.110), aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant
réalisée. Par ailleurs, en tant que destinataire des mesures litigieuses, le
recourant est directement touché par la décision attaquée et a un intérêt digne
de protection à en obtenir l'annulation ou la modification; il a dès lors
qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Pour le surplus, interjeté en temps utile contre une décision finale prise en
dernière instance cantonale et non susceptible de recours devant le Tribunal
administratif fédéral, le recours est recevable au regard des art. 86 al. 1
let. d, 90 et 100 al. 1 LTF.

3.
Dans un premier moyen, le recourant soutient qu'en refusant l'audition de
certains témoins, les premiers juges ont violé son droit d'être entendu protégé
par l'art. 29 al. 1 Cst, qui comprend notamment le droit d'obtenir qu'il soit
donné suite à des offres de preuves pertinentes (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p.
277).

3.1 Dans la mesure où ce grief revient à contester l'appréciation anticipée des
preuves opérée par le Tribunal cantonal (cf. ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148),
il convient de le traiter conjointement avec les critiques que le recourant
articule, plus loin dans son écriture, en lien avec l'établissement des faits.
En effet, la question de savoir si les premiers juges disposaient de
suffisamment d'éléments pour écarter des offres de preuves, par appréciation
anticipée de celles-ci, et statuer en l'état du dossier, suppose nécessairement
d'examiner quels faits ont été retenus, et sur quelle base.

3.2 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits constatés par l'autorité
précédente (art. 105 al. 1 LTF). Le recourant ne peut critiquer ceux-ci que
s'ils ont été établis de façon manifestement inexacte - notion qui correspond à
celle d'arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 134 V 53 consid. 4.3; ATF 133
III 393 consid. 7.1 p. 398) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF
(art. 97 al. 1; cf. aussi l'art. 105 al. 2 LTF), et pour autant que la
correction du vice soit susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97
al. 1 in fine LTF). Celui qui entend invoquer que les faits ont été constatés
de manière arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. doit, sous peine
d'irrecevabilité, le démontrer par une argumentation précise conforme aux
exigences de motivation accrues posées à l'art. 106 al. 2 LTF. Les critiques de
type appellatoire concernant l'établissement des faits ou l'appréciation - le
cas échéant anticipée (cf. ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148) - des preuves
opérés par l'autorité précédente ne sont pas recevables (cf. ATF 135 II 313
consid. 5.2.2 p. 322; 133 II 249 consid. 1.4 p. 254 s. et les arrêts cités).
3.2.1 Le Tribunal cantonal a tout d'abord retenu que la chienne du recourant
avait mordu à deux reprises des personnes dans les circonstances suivantes:

- la première fois, le 28 mars 2008, profitant de l'ouverture inopinée du
portail de la propriété de son maître, Zena s'était sauvée et avait sauté sur
une passante, Dame 1, née en 1929; mordue au bras gauche, cette dernière avait
dû se rendre à la pharmacie pour y recevoir des soins; l'assistante en
pharmacie avait alors constaté que même si la manche de la patiente n'était pas
trouée, celle-ci était néanmoins choquée et présentait une blessure au bras
gauche, d'où coulait un peu de sang; elle lui avait conseillé de consulter un
médecin;

- le second incident avait eu lieu le 14 novembre 2008 sur la personne de Dame
2, née en 1931; se fondant sur les notes prises par le Vétérinaire cantonal à
la suite d'un entretien téléphonique avec la prénommée ainsi que sur un rapport
établi le jour de l'incident aux urgences de l'Hôpital du Jura à Délémont, les
premiers juges ont retenu que la chienne Zena avait mordu Dame 2, lui causant
une perforation de l'épiderme au niveau des membres supérieurs.
Le recourant conteste les morsures constatées en faisant valoir les arguments
suivants: "Mordre implique de serrer avec les dents de manière à entamer. Zena
n'a jamais mordu et, d'ailleurs, dans les deux situations en cause, il est
seulement question de blessures sur un côté de bras alors qu'une morsure
impliquerait une blessure des deux côtés, ce d'autant qu'il est ici question de
la peau de personnes âgées".

Manifestement appellatoires, de telles critiques sont irrecevables. De même en
va-t-il lorsque le recourant met en doute sur le mode du procès d'intention ou
en tirant prétexte d'arguties lexicales la valeur probante des témoignages ou
des pièces médicales ayant permis de constater les deux morsures.
3.2.2 Quant aux offres de preuves formées en procédure cantonale dont le
recourant estime que leur rejet a violé son droit d'être entendu, elles ne
portaient pas sur les événements entourant la morsure subie par Dame 1. La
seule directement en lien avec les morsures litigieuses visait le second
incident et tendait à obtenir l'audition de Dame 2 afin, selon le recourant,
que celle-ci puisse décrire exactement les circonstances de cet épisode.
Il ressort toutefois des constatations cantonales que Dame 2 avait déjà
expressément confirmé à deux reprises au Vétérinaire cantonal, une fois par
téléphone (le 27 novembre 2008), puis une fois par écrit (lettre du 6 décembre
2008), qu'elle avait été mordue par la chienne Zena. Le Tribunal cantonal
pouvait donc raisonnablement se dispenser de son témoignage. Au demeurant, le
recourant ne précise pas quels éclaircissements décisifs son audition aurait pu
apporter. Tout au plus comprend-on qu'il souhaitait démontrer que sa chienne
n'avait pas mordu, mais seulement "pincé" la victime, en faisant préciser les
faits sur deux points: premièrement, l'incident serait survenu après que Dame 2
lui eut demandé de détacher sa chienne pour jouer avec elle; secondement, après
l'incident, l'intéressée lui aurait déclaré qu'elle n'était pas blessée. Sur le
second point, Dame 2 a déjà expliqué au Vétérinaire cantonal qu'elle avait
effectivement d'abord cru n'avoir pas été blessée, mais qu'après avoir continué
sa marche, elle avait commencé à ressentir des douleurs et avait décidé de se
rendre aux urgences où une perforation de l'épiderme avait alors été
diagnostiquée. Quant aux raisons qui auraient amené le détenteur à détacher sa
chienne, elles ne changent rien à la réalité de la morsure et ne sont, par
ailleurs, nullement de nature, comme semble le croire le recourant, à
relativiser la potentielle dangerosité de son animal : en effet, à supposer que
sa version des faits soit exacte, cela signifierait que sa chienne est capable
de mordre sans raison une personne qui joue en confiance avec elle. Au vu des
déclarations de la victime et des constatations médicales du même jour que
l'incident, le Tribunal cantonal pouvait donc sans arbitraire renoncer à
auditionner Dame 2 et retenir que celle-ci avait bien été mordue par la chienne
Zena dans les circonstances décrites dans l'arrêt attaqué.
3.2.3 Le Tribunal cantonal a également constaté que la chienne du recourant
n'obéissait pas bien à son maître, qu'en particulier le rappel posait problème,
qu'elle avait tendance à bondir sur les gens de façon inopinée et qu'elle était
susceptible de franchir la clôture de la propriété si son rehaussement à une
hauteur de deux mètres n'était pas entrepris.
Le recourant conteste en bloc ces constatations, notamment fondées sur le
rapport de la doctoresse A.________, en leur opposant d'une manière largement
appellatoire, et donc irrecevable, la contre-expertise du docteur B.________ et
les déclarations écrites de C.________.
Quoi qu'il en soit, il ne ressort nullement de la contre-expertise précitée
que, comme l'affirme le recourant, sa chienne serait "très bien éduquée",
"dressée de manière irréprochable", et "parfaitement" obéissante. Sur la base
de ses observations, le docteur B.________ souligne au contraire que si le
recourant n'avait rien entrepris après les incidents, "il y aurait [eu] un
risque réel de l'augmentation de la dangerosité"; en outre, le contre-expert
"encourage" l'intéressé "à poursuivre l'éducation de Zena quant au rappel et au
contrôle total de la morsure et du saut sur les personnes" avant de conclure
prudemment en ces termes: "Dans le cadre décrit [dans la contre-expertise],
avec les mesures proposées, le risque de dangerosité est mineur, toutefois la
prise en charge par un éducateur est conseillée".
Le Tribunal cantonal n'est donc pas tombé dans l'arbitraire en considérant que
la contre-expertise ne contredisait nullement, sur les points essentiels, le
rapport de la doctoresse A.________. Certes, contrairement à l'experte, le
docteur B.________ n'estime pas nécessaire d'élever la clôture de la propriété
à une hauteur de deux mètres. Déduite du simple fait que la chienne "n'a jamais
franchi la clôture [actuelle] de 1.20 m.", cette opinion n'est toutefois pas de
nature à faire apparaître comme insoutenable les constatations cantonales
contraires fondées sur l'avis de la doctoresse A.________, qui considère la
mesure litigieuse comme adéquate au vu de la taille de la chienne.
3.2.4 Quant aux déclarations écrites du dénommé C.________, elles n'émanent pas
d'un vétérinaire comportementaliste et s'épuisent en une longue et peu
convaincante énumération d'appréciations subjectives dénuées de nuances sur les
prétendues qualités de la chienne et de son détenteur. En particulier, on
s'étonne que le prénommé ne fasse même pas allusion aux deux morsures
constatées, sinon pour affirmer de manière péremptoire et non étayée que "dans
le cas concerné avec Zena l'intention d'agression n'y étais (sic) pas".
Dans ces conditions, les premiers juges pouvaient sans arbitraire écarter les
déclarations écrites de l'intéressé et renoncer à son audition en s'appuyant
sur les constatations et conclusions contraires de l'experte, notamment fondées
sur un test de comportement de la chienne effectué en présence de son détenteur
et du Vétérinaire cantonal.
3.2.5 Enfin, le recourant voit une violation de son droit d'être entendu dans
le rejet de ses autres offres de preuves testimoniales en procédure cantonale.
Les premiers juges pouvaient, de manière soutenable, renoncer à l'audition du
vétérinaire de Zena, le dossier contenant déjà une expertise et une
contre-expertise comportementale de la chienne. Il en va de même s'agissant des
voisins dont le recourant entendait obtenir le témoignage: l'arrêt attaqué
retient, sans être contredit, que les relations de voisinage sont tendues, si
bien que la mesure probatoire litigieuse ne ferait qu'envenimer les choses et
n'apporterait aucun éclairage objectif décisif sur les faits de la cause, les
personnes auditionnées se sentant obligées de prendre parti; du reste, les
premiers juges ont pareillement renoncé à fonder leurs constatations sur la
base des déclarations d'un voisin dont le témoignage était défavorable au
recourant.
Dans ces circonstances, l'expertise et la contre-expertise précitées, ajoutées
aux informations recueillies par le Vétérinaire cantonal, permettaient au
Tribunal cantonal, par une appréciation anticipée des preuves exempte
d'arbitraire, de renoncer aux auditions de témoins sollicitées.

3.3 Il s'ensuit que, dans la mesure où ils sont recevables, les griefs du
recourant tirés de l'arbitraire concernant l'établissement des faits et
l'appréciation (anticipée) des preuves - y compris en relation avec la
violation du droit d'être entendu - sont infondés.

4.
Invoquant les art. 80 Cst. et 1er LPA, le recourant soutient que la
Confédération n'a aucune compétence pour édicter des dispositions
réglementaires destinées à protéger l'être humain contre les chiens dangereux,
si bien que les mesures litigieuses ont été prononcées sans fondement légal. Ce
grief revient non seulement à contester la légalité des mesures litigieuses,
mais aussi leur constitutionnalité au regard de la répartition des compétences
entre la Confédération et les cantons prévue dans la Constitution fédérale.

4.1 A teneur de l'art. 190 Cst., le Tribunal fédéral est tenu d'appliquer les
lois fédérales; il n'est donc pas habilité à sanctionner leur éventuelle
inconstitutionnalité, mais peut, le cas échéant, la constater (cf. ATF 136 II
120 consid. 3.5.1 p. 130; 136 I 65 consid. 3.2 p. 70 et les références). Il
doit appliquer les lois fédérales en privilégiant une interprétation conforme à
la Constitution si les (autres) méthodes d'interprétation reconnues laissent
subsister un doute sur leur sens ou leur portée (cf. ATF 133 II 305 consid. 5.2
p. 310; 129 II 249 consid. 5.4 p. 263 et les arrêts cités).
Lorsque le Tribunal fédéral se prononce sur une ordonnance du Conseil fédéral
fondée sur une délégation législative, il doit se contenter d'examiner si
l'autorité exécutive est restée dans les limites des compétences qui lui ont
été octroyées. Quand la norme de délégation accorde un large pouvoir
d'appréciation au Conseil fédéral, le Tribunal fédéral est lié à cet égard. Il
ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral, mais
doit seulement vérifier que l'ordonnance en cause ne sorte pas manifestement du
cadre de la délégation de compétence prévue par la loi ou n'apparaisse pas,
pour d'autres raisons, contraire à la loi ou à la Constitution (ATF 131 II 562
consid. 3.2 p. 566; 130 I 26 consid. 2.2.1 p. 32 et les références). Au
demeurant, dans la mesure où l'ordonnance reste dans le cadre de la délégation
de compétence et ne fait que reprendre une inconstitutionnalité affectant la
loi elle-même, le Tribunal fédéral ne peut, en vertu de l'art. 190 Cst.,
refuser de l'appliquer (ATF 130 I 26 consid. 2.2 p. 32 et les références).

4.2 Aux termes de l'art. 80 Cst., la Confédération légifère sur la protection
des animaux (al. 1) et, en particulier, règle les points suivants: la garde et
la manière de traiter les animaux (al. 2 let. a), les atteintes à leur
intégrité (al. 2 let. b), leur utilisation (al. 2 let. c), leur importation
(al. 2 let. d), leur commerce et leur transport (al. 2 let. e) ainsi que leur
abattage (al. 2 let. f).
De jurisprudence constante, la compétence de la Confédération découlant de
l'art. 80 Cst. vise la seule protection de l'animal lui-même, mais non celle de
l'homme, et il appartient aux cantons de prévoir des règles de police sur la
détention des animaux destinées à préserver l'ordre et la sécurité publics (ATF
136 I 1 consid. 3 p. 4; 133 I 249 consid. 3.2 p. 254; 133 I 172 consid. 2 p.
174 et les arrêts non publiés cités). A la suite d'une initiative parlementaire
déposée le 7 décembre 2005 par le Conseiller national Pierre Kohler (05.453 -
Interdiction des pitbulls en Suisse), les Chambres fédérales ont mis en
consultation, puis adopté, le 9 juin 2009 respectivement le 15 mars 2010 (BO CN
2009 1133; BO CE 2010 220), un projet visant à introduire un nouvel art. 80 al.
2bis Cst. qui autorise la Confédération à légiférer sur la protection de l'être
humain contre les blessures provoquées par des animaux gardés par l'être humain
(projet d'arrêté fédéral sur la protection de l'être humain contre les animaux,
in FF 2009 3137). Parallèlement, elles ont également mis en consultation puis
entrepris l'examen d'un projet de loi sur les chiens (in FF 2009 3133) qui vise
à réglementer la manière de détenir et de traiter les chiens dans un sens
compatible avec la vie en société (art. 1er al. 1 let. a du projet), ainsi qu'à
protéger la population contre les chiens présentant des troubles du
comportement et contre les chiens dangereux (art. 1er al. 1 let. b du projet).
A ce jour, il subsiste quelques divergences entre les Chambres, notamment sur
la compétence des cantons d'édicter des dispositions plus sévères que celles
prévues dans la loi fédérale: le Conseil national y est favorable (BO CN 2010
1220, 1221; BO CN 2010 1516), tandis que le Conseil des Etats, suivant l'avis
de la majorité de sa commission, propose d'uniformiser les mesures au plan
fédéral (art. 1 al. 1 let. c du projet; BO CE 2010 221, 222; BO CE 2010 848).
Malgré l'absence de loi fédérale réglant spécifiquement la question des chiens
dangereux, les mesures adoptées dans la loi sur la protection des animaux
peuvent également contribuer, indirectement, à protéger les personnes,
notamment contre des attaques, car un animal bien traité présentera normalement
moins de risques, y compris du point de vue de son agressivité, que celui qui
ne l'aura pas été. Cela ne change toutefois rien au fait que les cantons sont
en principe seuls compétents, à l'exception de la Confédération, pour prendre
des mesures de police spécifiquement destinées à protéger l'homme contre les
animaux dangereux (cf. ATF 133 I 172 consid. 2 p. 175). Les mesures qui visent
simultanément la protection des animaux et des hommes ne relèvent de la
compétence de la Confédération que pour autant que l'objectif de protéger les
animaux soit réel et important et n'apparaisse pas manifestement subsidiaire
par rapport à celui de protéger l'ordre ou la sécurité publics (cf. Markus
Müller/Reto Feller, Gesetzgebungskompetenz des Bundes zum Schutz des Menschen
vor gefährlichen Tieren [insb. Hunden], avis de droit du 16 novembre 2006 remis
à la sous-commission "chiens dangereux" de la Commission de la science, de
l'éducation et de la culture du Conseil national [CSEC-N; ci-après également
citée: la Sous-commission du Conseil national], in JAAC 2007 no 10 p. 199 ss,
p. 205; voir aussi l'avis de droit de l'Office fédéral de la justice du 5
septembre 2000 concernant la base constitutionnelle pour une législation
fédérale sur la détention de chiens de combat, in JAAC 2000 no 1 p. 21 ss, p.
26).

4.3 En prévoyant que le but de la loi fédérale sur la protection des animaux
est de protéger la dignité et le bien-être de l'animal (sur ces notions, cf.
art. 3 let. a et b LPA), l'art. 1er LPA respecte la répartition des compétences
prévue par l'art. 80 Cst.
D'après l'art. 6 al. 1 LPA, toute personne qui détient des animaux ou en assume
la garde doit, d'une manière appropriée, en prendre soin et leur garantir
l'activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être. Après avoir
consulté les milieux intéressés, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur
la détention d'animaux, en particulier des exigences minimales, en tenant
compte des connaissances scientifiques, des expériences faites et de
l'évolution des techniques (art. 6 al. 2 première phrase LPA; cf. aussi l'art.
32 al. 1 LPA). Il peut fixer les exigences auxquelles doivent satisfaire la
formation et la formation continue des détenteurs d'animaux (art. 6 al. 3 LPA).
L'exécution de ces mesures incombe aux cantons (cf. art. 32 al. 2 LPA).
Sur la base de la délégation de compétence prévue à l'art. 6 al. 2 LPA (en
relation avec l'art. 32 LPA), le Conseil fédéral a édicté en matière de
détention d'animaux des dispositions générales (cf. art. 3 ss OPAn) réglant
notamment l'alimentation, les soins et le logement de l'animal (art. 4, 5 et 7
OPAn), ainsi que des dispositions particulières pour les chiens domestiques
(cf. art. 68 à 79 OPAn). Ces dernières imposent au (futur) détenteur d'un chien
d'acquérir certaines compétences (art. 68 OPAn) et réglementent certains
besoins spécifiques de l'animal en termes de contacts sociaux (art. 70 OPAn),
de liberté de mouvement (art. 71 OPAn) et de logement (art. 72 OPAn); elles
contiennent également des prescriptions générales sur la manière d'éduquer et
de traiter les chiens afin de garantir leur socialisation, soit de favoriser le
développement de relations avec leurs congénères et avec l'être humain et
l'adaptation à leur environnement (art. 73 al. 1 OPAn).

4.4 Les mesures litigieuses ont été prises sur la base de l'art. 79 OPAn, qui
doit se lire conjointement avec l'art. 78 OPAn. Ces dispositions figurent en
fin de la section de l'ordonnance consacrée à la détention des chiens
domestiques; édictées notamment sur la base des délégations législatives
prévues aux art. 6 al. 2 et 3 LPA et 32 al. 1 LPA, elles ont la teneur
suivante:
" Art. 78 Annonces des accidents
1 Les vétérinaires, les médecins, les responsables de refuges ou de pensions
pour animaux, les éducateurs canins et les organes de douanes sont tenus
d'annoncer au service cantonal compétent:

a. les accident causés par un chien qui a gravement blessé un être humain ou un
animal, et

b. les chiens qui présentent un comportement d'agression supérieur à la norme.

2 Les cantons peuvent soumettre d'autres catégories de personnes à l'obligation
d'annoncer.

Art. 79 Vérification des faits et mesures
1 Après réception de l'annonce, le service cantonal compétent vérifie les
faits. Il peut s'assurer le concours d'experts à cette fin.

2 L'OVF fixe les modalités de la vérification des faits.
3 S'il apparaît, lors de la vérification des faits, que le chien présente un
comportement attirant l'attention, notamment un comportement d'agression
supérieur à la norme, le service cantonal compétent ordonne les mesures
nécessaires."
Les art. 78 et 79 OPAn reprennent pratiquement mot pour mot les art. 34a et 34b
de l'ancienne ordonnance sur la protection des animaux du 27 mai 1981 (aOPAn;
RO 1981 572), si ce n'est que ces dernières dispositions prévoyaient
expressément, au titre des mesures pouvant être ordonnées par les cantons, que
les détenteurs de chiens pouvaient être astreints à suivre des cours
spécifiques sur la manière de traiter les chiens (art. 34b al. 4 aOPAn), point
qui fait aujourd'hui l'objet d'une prescription obligatoire à l'art. 68 OPAn.
Les art. 34a et 34b aOPAn avaient été introduits dans un paquet de mesures
adoptées le 12 avril 2006 (RO 2006 1427) à la suite du décès tragique d'un
enfant de six ans attaqué par trois pitbulls le 1er décembre 2005 à Oberglatt
(ZH); ces dispositions avaient notamment pour but déclaré, avec les autres
mesures prises concernant l'élevage et la socialisation des chiens (art. 30a
aOPAn; 31 al. 1, 1bis, 4 et 5 aOPAn), de prévenir les accidents par morsure de
chien (cf. rapport CSEC du 20 février 2009 concernant l'initiative
parlementaire destinée à interdire les pitbulls en Suisse, in FF 2009 3099, p.
3103 et 3107).
L'expression "mesures nécessaires" au sens de l'art. 79 al. 3 OPAn est une
notion juridique indéterminée, qui revient à confier aux cantons le choix des
mesures à prendre, dans un cas particulier, en présence d'un chien présentant
un comportement attirant l'attention. Comme le Tribunal fédéral a déjà eu
l'occasion de le préciser à propos de l'art. 34b aOPAn, cette notion juridique
indéterminée doit s'interpréter à la lumière des compétences fédérales
relatives à la protection des animaux ainsi que des dispositions légales
édictées sur la base de ces compétences (cf. arrêt 2C_166/2009 du 30 novembre
2009, consid. 2.2.2). Autrement dit, la nature et le type de mesures fondées
sur l'art. 79 al. 3 OPAn que peuvent et doivent prendre les services cantonaux
compétents sont déterminés et délimités par la répartition des compétences
découlant de l'art. 80 Cst. ainsi que par les objectifs poursuivis par la loi
fédérale sur la protection des animaux. En principe, ces mesures doivent avant
tout viser à assurer une bonne sociabilité du chien, par exemple, comme le
prévoyait l'art. 34b al. 4 aOPAn, par des cours d'éducation canine, même si la
composante de protection des personnes comprise dans cette mesure peut
également être très présente (cf. ATF 133 I 172 consid. 2 p. 175 in fine); en
effet, les aspects de socialisation de l'animal et de protection de l'être
humain sont souvent indissociables quand il s'agit d'instruire le maître et
d'agir sur le comportement de l'animal pour rendre ce dernier moins agressif
(loc. cit. in initio).

4.5 C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'examiner la
constitutionnalité et la légalité de chacune des mesures ordonnées au
recourant, soit les cours d'éducation canine (infra consid. 4.5.1),
l'obligation de tenir la chienne en laisse lors des promenades (infra consid.
4.5.2) et l'obligation de rehausser la clôture ou d'aménager un enclos (consid.
4.5.3).
4.5.1 Le Tribunal cantonal a constaté que la chienne n'obéissait pas à son
maître, qu'elle avait un comportement inapproprié en présence des personnes,
notamment qu'elle leur bondissait dessus pour les saluer, et que son maître ne
la lâchait que rarement lors des promenades; par ailleurs, même s'il n'a pas
été retenu, faute de preuves, que Zena avait mordu un autre chien comme annoncé
par le Vétérinaire cantonal durant l'instruction du recours cantonal, l'arrêt
attaqué relève néanmoins que le recourant avait admis que les chiens s'étaient
"grognés"; enfin, il ressort de l'expertise que, non seulement le recourant
manque d'autorité sur sa chienne, n'ayant aucun contrôle sur elle dans les
situations de tous les jours, mais encore que celle-ci, faute de sollicitation
suffisante de la part de son maître, n'utilise pas pleinement son potentiel et
ses capacités.
Les cours d'éducation canine imposés au recourant visent donc à raffermir son
autorité sur sa chienne, en vue notamment d'améliorer l'obéissance et le rappel
de celle-ci, ainsi que, plus généralement, à instruire le détenteur sur le
comportement et les besoins de l'animal. De tels cours sont certes
indirectement de nature à diminuer l'agressivité et la dangerosité potentielles
de la chienne. Il n'empêche qu'ils tendent prioritairement à instruire le
maître en vue de combler son déficit de connaissances concernant la détention
et l'éducation de son animal, ainsi qu'à socialiser celui-ci en vue de lui
éviter des perturbations du comportement, notamment en présence de personnes ou
d'autres chiens. A terme, ils devraient ainsi permettre au maître de sortir sa
chienne sans laisse pour lui garantir le mouvement qui lui est nécessaire
conformément aux prescriptions légales (cf. art. 6 al. 1 LPA et 71 al. 1 OPAn).
En ce sens, les cours litigieux tendent à favoriser le bien-être de la chienne
dans le respect de son statut d'animal domestique de compagnie (cf. art. 3 let.
a et let. b ch. 1 et 2 LPA en relation avec les art. 70 al. 1 et 73 al. 1
OPAn). Par ailleurs, ils s'inscrivent dans la même logique que les attestations
de compétences imposées à l'art. 68 al. 1 et al. 2 OPAn aux futurs détenteurs
d'un chien (attestation de compétences prouvant l'acquisition de connaissances
sur la manière de détenir et de traiter les chiens) ainsi qu'aux détenteurs
d'un nouveau chien (attestation de compétences certifiant que le détenteur a le
contrôle de son chien dans les situations de la vie courante). Autrement dit,
ils poursuivent et renforcent la volonté du législateur, résumée de la façon
suivante dans le texte à l'appui du projet de loi qui a débouché sur l'actuelle
loi sur la protection des animaux: "Seuls des détenteurs d'animaux bien
informés, éduqués et motivés sont en mesure d'atteindre les objectifs
principaux du droit sur la protection des animaux en respectant ceux-ci" (cf.
message du 9 décembre 2002 concernant la révision de la loi sur la protection
des animaux, in FF 2003 595, p. 602 ad point 1.1.3.1 in fine et p. 610 ad point
2.2.1).
Il s'ensuit que les cours d'éducation canine ordonnés au recourant respectent
la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons (cf. supra
consid. 4.2) et sont dans la ligne des objectifs poursuivis par la législation
fédérale sur la protection des animaux en matière notamment de socialisation
des chiens et de formation de leurs maîtres (cf. supra consid. 4.3 et 4.4).
Qu'ils doivent, selon l'injonction cantonale litigieuse, se dérouler dans un
terrain clôturé, n'est qu'une modalité, mais ne change rien à leur but
éducatif.
Sur ce point, le recours est mal fondé.
4.5.2 Selon le Service vétérinaire, l'obligation de tenir Zena en laisse en
dehors du domicile de son maître est, "au regard des accidents qui peuvent
arriver à cause du comportement dommageable du chien, proportionnelle avec le
but à atteindre, à savoir assurer la sécurité publique" (décision sur
opposition, p. 4).
La poursuite de ce seul objectif ne peut toutefois s'appuyer sur l'art. 79 al.
3 OPAn puisque, comme on l'a vu, la législation fédérale vise à protéger la
dignité et le bien-être de l'animal lui-même, mais non les personnes. Or, on ne
voit pas en quoi la mesure litigieuse pourrait contribuer à favoriser le
bien-être ou la dignité de l'animal. Au contraire, elle heurte l'art. 71 al. 1
OPAn, qui prévoit que les chiens doivent être sortis tous les jours en fonction
de leurs besoins et que, durant ces sorties, ils doivent aussi, dans la mesure
du possible, pouvoir se mouvoir librement sans être tenus en laisse. Une
injonction allant, pour des motifs de sécurité publique, à l'encontre de cette
prescription, nécessite dès lors une base légale. L'art. 3 du projet de loi
actuellement discuté au Parlement énumère d'ailleurs les lieux où les chiens
doivent être tenus en laisse, notamment pour des motifs de sécurité, à savoir:
dans les bâtiments ouverts au public; au bord des routes à fort trafic; dans
les véhicules des transports publics et aux arrêts; dans les gares et
aéroports; sur les cours de récréation des écoles, sur les aires de jeux et de
sport.
Bien que rendu attentif à ce problème de répartition des compétences et à la
nécessité pour les cantons de légiférer sur les mesures propres à protéger la
population contre les chiens potentiellement dangereux et à réduire le risque
d'accidents par morsures de chien (cf. message du Gouvernement jurassien du 13
mai 2008, in Journal des débats du Parlement de la République et Canton du
Jura, 2009, p. 219 ss, p. 226 ad art. 41 let. l), le Parlement jurassien a
rejeté en première lecture, le 25 mars 2009, le projet de loi sur la détention
des chiens qui lui était soumis (loc. cit., p. 242); entre autres dispositions,
ce projet prévoyait notamment une énumération non exhaustive des mesures
pouvant être prises par le Vétérinaire cantonal pour prévenir les accidents par
morsure, parmi lesquelles : la désignation des personnes habilitées à promener
un chien en dehors de son milieu de résidence habituelle, le port obligatoire
de la laisse ou de la muselière, la stérilisation du chien, le suivi de cours
d'éducation canine pour son détenteur et/ou d'une thérapie comportementale pour
l'animal, le séquestre du chien ou encore son euthanasie (cf. art. 41 du
projet, ad loc. cit. p. 226 et 231).
Comme le législateur jurassien a renoncé à donner au Vétérinaire cantonal la
compétence d'ordonner des mesures destinées à protéger la population contre les
chiens, il n'est pas possible de pallier à l'absence de base légale cantonale
par la clause générale de police pour justifier l'obligation litigieuse. Le
recours à une telle clause suppose en effet l'existence d'un danger grave et
imminent, qui ne puisse pas être écarté par les moyens légaux ordinaires, et
qui nécessite une intervention immédiate de l'autorité (cf. ATF 134 I 322
consid. 2.7 p. 331 s.). Il en découle, selon la jurisprudence, que des mesures
de police ne peuvent en principe pas être ordonnées en présence d'une situation
connue du législateur, comme en l'espèce, mais que celui-ci n'a expressément
pas voulu réglementer (cf. ATF 130 I 369 consid. 7.3 p. 381; 126 I 118 consid.
4d p. 118; 121 I 22 consid. 4b/aa p. 27). Il faut certes réserver les cas de
danger sérieux, direct et imminent (art. 36 al. 1 Cst.), notamment ceux qui
mettent en péril la vie ou l'intégrité corporelle des personnes (cf. arrêt
2C_166/2009 du 30 novembre 2009, consid. 2.3.2.1 et les références citées). En
l'espèce, toutefois, un tel péril fait défaut.
Le recours se révèle donc bien fondé en tant qu'il conteste l'obligation de
tenir constamment Zena en laisse en dehors du domicile.
4.5.3 Selon l'art. 7 al. 1 OPAn, les logements et les enclos doivent être
construits et équipés de façon notamment à ce que les animaux ne puissent pas
s'en échapper (let. c). Conformément à la répartition des compétences entre la
Confédération et les cantons et aux buts poursuivis par la loi fédérale sur la
protection des animaux, cette exigence doit viser essentiellement le bien-être
et la protection de ceux-ci, mais non la sécurité publique.
En l'espèce, il ressort de la décision attaquée que Zena est vive et impulsive
comme de nombreux malinois et que sa taille lui permet aisément de franchir une
barrière de 1 mètre 20. Par ailleurs, plusieurs enfants vivent dans le quartier
et ont déjà provoqué la chienne qui a aboyé d'après les constatations
cantonales. Le rehaussement de la clôture vise, selon les premiers juges, à
empêcher Zena de s'échapper durant la journée et à "limiter les tentations pour
les enfants" de déranger ou de provoquer la chienne.
Il est certainement conforme au bien-être de la chienne que des passants,
notamment des enfants, ne la perturbent pas inutilement. Une clôture plus haute
n'y changerait toutefois rien. On ne voit pas non plus en quoi un tel
aménagement contribuerait à socialiser la chienne. En outre, l'arrêt attaqué ne
contient aucune constatation établissant que la mesure litigieuse aurait pour
objectif de protéger la dignité et le bien-être de l'animal. En réalité,
celle-ci répond uniquement à des impératifs de sécurité publique, comme cela
ressort clairement de l'expertise et de la décision du Vétérinaire cantonal qui
motivent le rehaussement de la clôture par le danger que représente la chienne
pour les passants, singulièrement les enfants. Comme elle vise à protéger les
personnes, et non le chien lui-même, et qu'elle n'aboutit pas à socialiser
l'animal, la mesure en cause n'est donc pas de la compétence de la
Confédération au regard de l'art. 80 Cst., et le Vétérinaire cantonal ne
pouvait pas l'ordonner au recourant sur la base de l'art. 79 al. 3 OPAn.
Par ailleurs, aussi bien le Service vétérinaire (dans sa décision sur
opposition du 14 avril 2009) que le Tribunal cantonal (décision du 16 janvier
2009) ont décidé, après pesée des intérêts, d'accorder l'effet suspensif à la
mesure litigieuse. Celle-ci n'est donc pas destinée, selon les constatations
cantonales, à prévenir un danger grave et imminent, si bien qu'elle ne saurait
être justifiée par la clause générale de police. A ce jour, la chienne n'a
d'ailleurs jamais franchi la clôture pour s'en prendre à un passant. Les
agressions ont toujours eu lieu lors de promenades.
Partant, dans la mesure où elle est fondée uniquement sur des motifs de
sécurité, l'injonction faite au recourant de rehausser sa clôture ou d'aménager
un enclos n'est pas admissible, faute de base légale fédérale ou cantonale
spécifique l'autorisant. Le recours est également bien fondé sur ce point.
4.5.4 En résumé, des mesures prises sur la base de l'art. 79 al. 3 OPAn, seule
la première (obligation de suivre des cours d'éducation canine) apparaît
conforme à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons
et repose sur une base légale suffisante, tandis que les deux autres
(obligation de tenir la chienne en laisse et obligation de rehausser la clôture
ou d'aménager un enclos) ne le sont pas et doivent être invalidées.

5.
Dans un dernier moyen, le recourant soutient que les conditions de l'art. 79
al. 3 OPAn ne sont pas réunies pour prononcer la mesure litigieuse et que
celle-ci n'est pas proportionnée aux circonstances.
Ce grief est manifestement mal fondé. En effet, le comportement de Zena, qui a
mordu à deux reprises des personnes, démontre à satisfaction de droit que la
chienne présente un comportement d'agression supérieur à la moyenne au sens de
l'art. 79 al. 3 OPAn. Par ailleurs, les cours litigieux apparaissent
nécessaires et proportionnés aux objectifs qu'ils visent, à savoir améliorer
les capacités éducatives du maître et son autorité sur l'animal en vue de
favoriser la sociabilité et le bien-être de celui-ci. Du reste, le recourant
prétend lui-même que, quelle que soit l'issue du litige, il va continuer à
fréquenter des cours avec sa chienne. L'obligation qui lui a été imposée n'est
donc pas particulièrement intrusive, étant conforme à ses projets. Par
ailleurs, elle est limitée dans le temps, puisqu'elle prendra fin dès que le
recourant sera capable de contrôler son animal dans les situations de la vie
quotidienne.

6.
Il suit de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis et
l'arrêt attaqué réformé, en ce sens que le recourant ne doit ni rehausser la
clôture de son terrain à une hauteur de deux mètres, ni aménager un enclos
d'une même hauteur, ni tenir constamment son chien en laisse lors des
promenades, contrairement aux points 2 et 3 de la décision sur opposition
rendue le 22 décembre 2008 par le Vétérinaire cantonal, ces mesures n'ayant pas
de base légale suffisante dans la législation fédérale et cantonale (cf. supra
consid. 4.5.4).
Pour le surplus, le recours est rejeté.

7.
Le recourant obtient gain de cause sur deux de ses conclusions, si bien qu'il a
droit à une réduction appropriée des frais judiciaires mis à sa charge (art. 66
al. 1 LTF). Le canton du Jura est dispensé de ceux-ci (art. 66 al. 4 LTF), mais
devra verser des dépens réduits au recourant (art. 68 al. 1 et 2 LTF).
L'admission partielle du recours implique une autre répartition des frais et
des dépens devant l'instance inférieure. L'affaire est renvoyée au Tribunal
cantonal pour qu'il statue à nouveau sur ces points (cf. art. 67 et 68 al. 5
LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est partiellement admis et l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du
Jura du 30 novembre 2009 est annulé dans la mesure où il oblige le recourant à
rehausser la clôture du terrain ou aménager un enclos et à tenir son chien en
laisse. Pour le surplus, le recours est rejeté dans la mesure où il est
recevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.
Le canton du Jura versera au recourant une indemnité de dépens de 1'500 fr.

4.
La cause est renvoyée au Tribunal cantonal du canton du Jura pour qu'il statue
à nouveau sur le sort des frais et dépens de la procédure cantonale.

5.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Service
vétérinaire et au Tribunal cantonal du canton du Jura, ainsi qu'à l'Office
vétérinaire fédéral.

Lausanne, le 8 octobre 2010

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

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