Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.751/2010
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_751/2010

Urteil vom 17. Dezember 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Moser.

Verfahrensbeteiligte
Y.________ SA,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Bernard Rosat,

gegen

Oberzolldirektion (OZD), Sektion LSVA 4, Monbijoustrasse 91, 3003 Bern.

Gegenstand
LSVA; Abklassierung EURO-3,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 20.
August 2010.

Sachverhalt:

A.
Mit Verfügung vom 1. April 2009 (Nr. 5034339) veranlagte die Eidgenössische
Oberzolldirektion (OZD) die Nutzfahrzeuge der Y.________ SA für die
leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA) für die Periode Januar 2009 und
setzte diese auf total Fr. 257'997.60 fest. Dabei wandte sie den per 1. Januar
2008 erhöhten Abgabetarif an, wie er vom Bundesrat mit Änderung vom 12.
September 2007 in der Schwerverkehrsabgabeverordnung festgelegt worden war,
wobei - nach Ablauf der diesbezüglichen Übergangsfrist bis zum 31. Dezember
2008 - auch die in derselben Änderung vorgesehene Rückstufung der der
EURO-3-Norm zuzuordnenden Fahrzeuge in eine teurere Abgabekategorie zum Tragen
kam.

Mit Entscheid vom 16. Juli 2009 wies die OZD die seitens der Abgabepflichtigen
hiegegen erhobene Einsprache ab.

B.
Mit Urteil vom 20. August 2010 wies das Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I,
eine von der Y.________ SA hiegegen am 6. August/10. September 2009
eingereichte Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.

C.
Mit Eingabe vom 29. September 2010 erhebt die Y.________ SA beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, in
Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. August 2010 sei die
Veranlagung/Rechnung vom 1. April 2009 aufzuheben, soweit sie auf der per 1.
Januar 2008 in Kraft getretenen Tariferhöhung der LSVA und auf der per 1.
Januar 2009 in Kraft getretenen Abklassierung der EURO-3-Fahrzeuge beruhe, und
es sei die Abgabe auf den Betrag zu reduzieren, der sich bei Anwendung des vor
dem 1. Januar 2008 gültig gewesenen Tarifs der LSVA und der vor dem 1. Januar
2009 gültig gewesenen Klassierung der EURO-3-Fahrzeuge ergebe. Eventualiter sei
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu kassieren und die Streitsache an
die Vorinstanz zurückzuweisen zwecks Ermittlung der vom Strassenverkehr den
übrigen Strassenverkehrsteilnehmern verursachten Stauzeitkosten und gestützt
auf das Ergebnis der Neubeurteilung der Beschwerde der Beschwerdeführerin vom
6. August/10. September 2009.

D.
Mit Vernehmlassung vom 17. November 2010 beantragt die Oberzolldirektion, die
Beschwerde abzuweisen. Dabei nimmt sie unter anderem Bezug auf eine neu
eingereichte Studie von Ecoplan/Infras betreffend "Berechnungsmethodik und
Prognose der externen Kosten des Schwerverkehrs" vom 18. August 2010. Die
Beschwerdeführerin konnte im Rahmen des weiteren Schriftenwechsels mehrfach
dazu Stellung nehmen. Mit nachträglicher Eingabe vom 19. September 2011 reichte
sie zudem ein eigenes, im Auftrag des Schweizerischen Nutzfahrzeugverbands
ASTAG erstelltes Gutachten der ProgTrans AG vom 31. August 2011 betreffend die
Stauzeitkosten ein. Das Bundesverwaltungsgericht gibt Verzicht auf
Vernehmlassung bekannt.

Erwägungen:

1.
1.1 Angefochten ist ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer
Angelegenheit des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG fällt und daher mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG). Als Abgabepflichtige ist die
Beschwerdeführerin, welche am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat, zur
Ergreifung dieses Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Nicht
einzutreten ist auf die Beschwerde jedoch insofern, als auch die Aufhebung der
Veranlagungsverfügung der OZD vom 1. April 2009 beantragt wird. Diese ist durch
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ersetzt worden (sog. Devolutiveffekt);
sie gilt jedoch immerhin als inhaltlich mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4
S. 144 mit Hinweis).

1.2 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG). Es ist folglich weder an die in der Beschwerde geltend gemachten
Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine
Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen, und es kann
eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden
Begründung abweisen (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254 mit Hinweisen). Immerhin
prüft das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen
Begründungspflicht der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur
die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu
offensichtlich sind. Es ist jedenfalls nicht gehalten, wie eine
erstinstanzliche Behörde alle sich stellenden rechtlichen Fragen zu
untersuchen, wenn diese vor Bundesgericht nicht mehr vorgetragen werden (BGE
133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Heisst das Bundesgericht die Beschwerde gut, so
entscheidet es gemäss Art. 107 Abs. 2 BGG in der Sache selbst oder weist diese
zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück. Es kann die Sache auch an die
Behörde zurückweisen, die als erste Instanz entschieden hat. Das Bundesgericht
hebt den angefochtenen Entscheid auf und weist die Sache zurück, wenn es aus
vorab tatsächlichen, seltener rechtlichen Gründen nicht in der Lage ist, ein
abschliessendes Urteil in der Sache zu sprechen und die blosse Kassation zur
Erledigung des Streits nicht ausreicht. Diese Rückweisung kommt vor allem dann
in Frage, wenn die tatsächliche Beurteilungsgrundlage fehlt, die Vorinstanz
demnach den rechtserheblichen Sachverhalt offensichtlich unrichtig,
unvollständig oder in Begehung einer Bundesrechtsverletzung festgestellt hat,
ohne dass das Bundesgericht selber zur Vervollständigung des Sachverhalts
schreitet (vgl. ULRICH MEYER/JOHANNA DORMANN, in: Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N 15 zu Art. 107 BGG).

2.
2.1 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die Abgabesätze, wie
sie der Bundesrat gestützt auf Art. 8 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1997
über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (SVAG; SR 641.81) mit
Änderung vom 12. September 2007 in Art. 14 der Verordnung vom 6. März 2000 über
eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (SVAV; SR 641.811) festgelegt hat,
missachteten die gesetzliche Kostendeckungsvorgabe von Art. 7 SVAG, wonach der
Ertrag der Abgabe die ungedeckten Wegekosten und die Kosten zulasten der
Allgemeinheit nicht übersteigen darf. Den Grund dafür erblickt die
Beschwerdeführerin darin, dass dem Schwerverkehr als externe Kosten
Stauzeitkosten in der Höhe von 204 Mio. Franken angelastet worden sind. Dieser
Betrag, welcher einer Studie des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) aus dem
Jahr 2007 betreffend Staukosten des Strassenverkehrs in der Schweiz
(Aktualisierung 2000/2005) entnommen sei, stelle nicht die vom Schwerverkehr
den übrigen Verkehrsteilnehmern verursachten Stauzeitkosten dar, sondern
entspreche - gerade umgekehrt - denjenigen Kosten, welche der Schwerverkehr
aufgrund von Staus selber erlitten hätte und welche insofern bereits von diesem
getragen würden. Es liege somit ein Sachverhaltsirrtum vor. Wissenschaftliche
Erhebungen dazu, auf welchen Betrag sich die vom Schwerverkehr den übrigen
Verkehrsteilnehmern verursachten Stauzeitkosten beliefen, fehlten demgegenüber.
Infolgedessen dürfe diese Position bei der Berechnung der externen Kosten des
Schwerverkehrs nicht miteinbezogen werden. Werde sie weggelassen, resultiere
nicht eine Unter-, sondern eine mit dem Gesetz nicht zu vereinbarende
Überdeckung, welche durch die Mehrerträge infolge Abklassierung der EURO-3-Norm
Lastwagen noch akzentuiert würde, weshalb die LSVA nach den bis Ende 2007
gültigen, tieferen Abgabesätzen zu veranschlagen sei.

2.2 Der vorliegend für das Jahr 2009 zur Anwendung kommende Abgabetarif beruht
- wie bereits im Jahr 2008 - auf den Abgabesätzen, welche der Bundesrat mit
Änderung vom 12. September 2007 in Art. 14 Abs. 1 SVAV festgelegt hat.
Zusätzlich werden die schweren Motorwagen, welche (nur) den Abgasvorschriften
der EURO-3-Norm entsprechen, - nach Ablauf der diesbezüglichen Übergangsfrist
auf Ende 2008 - nunmehr nach Massgabe der (teureren) Abgabekategorie 2
veranlagt (Art. 14 Abs. 2 SVAV in Verbindung mit Anhang 1 sowie Art. 62a SVAV).
Die Erhöhung des LSVA-Tarifs auf das Jahr 2008 bildete mitsamt der Frage der
Zulässigkeit des Einbezugs von Stauzeitkosten als zusätzliche Kategorie von
externen Kosten des Schwerverkehrs Gegenstand eines bundesgerichtlichen
Grundsatzentscheids (BGE 136 II 337 bzw. mit Bezug auf die heutige
Beschwerdeführerin Urteil 2C_800/2009 vom 19. April 2010). Das Bundesgericht
liess es in jenem Entscheid offen, in welchem Verhältnis das
(spezialgesetzliche) Kostendeckungsprinzip von Art. 7 SVAG und die als
eigentliche gesetzliche Grundlage der LSVA bzw. als Delegationsnorm und Rahmen
für den vom Bundesrat zu erlassenden Tarif vorgesehene Bestimmung von Art. 8
SVAG im Einzelnen stehen, da sich aus der Kostendeckungsrechnung der
Eidgenössischen Zollverwaltung ohnehin eine Unterdeckung ergab, womit die
Schranke von Art. 7 SVAG so oder so eingehalten wurde. Die betreffende
Rechnung, welche nebst Zahlen (Prognosen) für das Jahr 2008 auch solche für das
hier streitige Folgejahr enthielt und insofern wiederum als Ausgangspunkt für
die Beurteilung der erhobenen Rügen dienen kann, weist folgende Positionen aus:
Kostenunterdeckung Schwerverkehr (2008 und 2009) in Millionen Franken
Jahr
2008
2009
Ertrag LSVA
1409
1460
- Anrechenbare Einnahmen gem. Strassenrechnung
1343
1343
- Abzügl. zurechenbare Wegekosten gem. Strassenrechnung
-898
-898
- Abzügl. gutgeschriebener Anteil LSVA
-370
-370
Wegekosten (Unter- bzw. Überdeckung)
75
75
- Unfälle
65
65
- Lärm
246
246
- Gesundheitskosten durch Luftverschmutzung
551
551
- Gebäudeschäden durch Luftverschmutzung
91
91
- Klimakosten
153
153
- Natur und Landschaft
59
59
- Stau(zeit)kosten
204
204
- weitere Bereiche (Boden, Ernteausfälle etc.)
185
185
Externe Kosten
1554
1554
Total Kosten Unterdeckung Schwerverkehr
-70
-19
Die Rechnung für das Jahr 2009 geht - nicht zuletzt mit Blick auf den höheren
Abgabesatz der EURO-3-Norm Fahrzeuge - von höheren Abgabenerträgen gegenüber
dem Vorjahr aus. Die übrigen Positionen blieben demgegenüber betragsmässig
unverändert, was namentlich auch für die Stauzeitkosten gilt, welche auf 204
Mio. Franken veranschlagt wurden. Auch für das Jahr 2009 weist die Rechnung -
unter Einbezug der genannten Stauzeitkosten - im Ergebnis eine Unterdeckung
auf, womit der vom Bundesrat festgelegte Abgabetarif (mitsamt der Abklassierung
der EURO-3-Norm Fahrzeuge) mit der Kostendeckungsvorgabe von Art. 7 Abs. 1 SVAG
im Einklang stände. Bei Ausklammerung der Stauzeitkosten läge demgegenüber,
soweit von der Vollständigkeit und quantitativen Richtigkeit der übrigen
Positionen in der obgenannten Kostendeckungsrechnung ausgegangen würde, eine
Überdeckung vor.

2.3 Das Bundesverwaltungsgericht kam im angefochtenen Entscheid zum Ergebnis,
dass sich das Bundesgericht im besagten Urteil (BGE 136 II 337) sowohl mit der
Berechnungsmethodik als auch mit den einzelnen Elementen und Positionen der
Berechnungsgrundlage, namentlich mit dem Betrag von 204 Mio. Franken für die
mutmasslichen Stauzeitkosten, auseinandergesetzt habe. Es habe den
entscheidrelevanten Sachverhalt von Amtes wegen selber ermittelt und gewürdigt,
und gestützt darauf nicht nur über die Frage der Berücksichtigung der
Stauzeitkosten des Schwerverkehrs als externe Kosten, sondern auch darüber
entschieden, in welcher Höhe jene Kosten zu berücksichtigen seien.
Höchstrichterlich sei zwar über eine andere Abgabeperiode (1/2008) jedoch über
die identische Rechtsfrage und identische massgebliche Sachverhaltselemente
(Stauzeitkosten in der Höhe von 204 Mio. Franken) entschieden worden. Das
Bundesverwaltungsgericht schloss insofern auf eine Präjudizwirkung des
bundesgerichtlichen Urteils auch für die vorliegende Streitsache, woran die von
der Beschwerdeführerin ins Feld geführten Beanstandungen am verwendeten Wert
der Stauzeitkosten ("offensichtlicher Sachverhaltsirrtum") nichts zu ändern
vermöchten.

3.
3.1 Im erwähnten Grundsatzurteil (BGE 136 II 337) hat das Bundesgericht
erkannt, dass es mit der gesetzlichen Konzeption der LSVA im Allgemeinen und
mit den betreffenden Vorgaben von Art. 7 SVAG im Besonderen vereinbar sei, wenn
der Verordnungsgeber im Rahmen der Deckungskostenrechnung im Hinblick auf die
Festsetzung des Abgabetarifs auch jenen Anteil der innerhalb des gesamten
Verkehrssystems entstehenden Stauzeitkosten als Kostenfaktor bei den externen
Kosten des Schwerverkehrs miteinbezieht, welche der Schwerverkehr (das
Kollektiv der von der LSVA erfassten Fahrzeugkategorien) bei allen übrigen
Verkehrsteilnehmern (insbesondere beim Verkehr mit Personenwagen) verursacht
(zit. BGE, E. 5). Es hat damit entschieden, dass in Bezug auf die
Stauzeitkosten die externen Kosten aus Sicht der Verkehrsart (Schwerverkehr)
und nicht aus Sicht des Verkehrsträgers (Strasse) zu ermitteln sind. Das
Bundesgericht wies dabei aber ausdrücklich darauf hin, dass die in der
Deckungskostenrechnung des Schwerverkehrs auf 204 Mio. Franken veranschlagten
Stauzeitkosten im Verfahren ihrer Höhe nach nie substantiiert bestritten worden
seien (zit. BGE, E. 5.6 S. 354). Entsprechend konnte dem betreffenden Entscheid
für die vorliegende Streitsache zwar für die grundsätzliche Frage, inwieweit es
generell zulässig sei, die erwähnte Kostenkategorie als externe Kosten des
Schwerverkehrs in die Berechnung miteinzubeziehen, nicht jedoch - wie die
Beschwerdeführerin mit Recht beanstandet und entgegen der Meinung der
Vorinstanz - für die Frage der Höhe des genannten Kostenfaktors Präjudizwirkung
zukommen.

3.2 Basierend auf seiner Auffassung, das Bundesgericht habe im Urteil vom 19.
April 2010 präjudizierend über die Höhe der zu berücksichtigenden
Stauzeitkosten entschieden, hat das Bundesverwaltungsgericht im angefochtenen
Entscheid auf jegliche eigene Auseinandersetzung mit den Berechnungen, welche
der bundesrätlichen Festsetzung der Abgabetarife zugrunde lagen, wie auch mit
deren Kritik durch die Beschwerdeführerin und mit den eigenen Berechnungen der
Letzteren, verzichtet.

3.3 Der im früheren Verfahren aufgrund der Kostendeckungsrechnung der
Eidgenössischen Zollverwaltung als massgebliche Stauzeitkosten herangezogene
Betrag von 204 Mio. Franken entstammt einer im Jahr 2007 vom ARE
herausgegebenen Studie "Staukosten des Strassenverkehrs in der Schweiz -
Aktualisierung 2000/2005"; er findet sich dort in einer Tabelle (Nr. 19, S.
80), welche mit "Zeitkosten 2000 und 2005" überschrieben ist, unter der
Position "Total LW". Ob dieser Wert tatsächlich die vom Schwerverkehr den
übrigen Verkehrsteilnehmern verursachten Stauzeitkosten bezeichnet, ist
zweifelhaft. Unter Berücksichtigung des Kontextes jener Tabelle spricht - wie
auch das Bundesverwaltungsgericht annimmt - einiges dafür, dass es sich dabei
um die vom Schwerverkehr selber erlittenen Zeitkosten handeln könnte. Die
diesbezüglichen Darlegungen der Beschwerdeführerin werden denn auch von der
Oberzolldirektion nicht bestritten.
Der Beschwerdeführerin ist beizupflichten, wenn sie ausführt, es gehe nicht an,
dem Schwerverkehr Stauzeitkostenanteile als externe Kosten zu überbürden, für
welche er - wie dies im Falle der von ihm selbst erlittenen Stauzeitkosten der
Fall ist - bereits selber aufgekommen ist (so auch bereits der zit. BGE, E. 5.5
S. 353). Indessen drängt sich der Schluss der Beschwerdeführerin, dass die
Position der Stauzeitkosten deswegen zwingend aus der Kostendeckungsrechnung zu
entfernen wäre, nicht auf, zumal - wie bereits ausgeführt - die
Berücksichtigung eines Stauzeitkostenanteils (im Rahmen der massgeblichen
Verursacherquote) als externe Kosten des Schwerverkehrs für zulässig erkannt
wurde.

3.4 Als externe Kosten des Schwerverkehrs nach der Konzeption der LSVA kommt -
wie erwähnt - nur jener Anteil aller innerhalb des gesamten Verkehrssystems
erwirkten und erlittenen Stauzeitkosten in Betracht, welcher der Schwerverkehr
den übrigen Verkehrsteilnehmern verursacht. Entscheidend ist mithin eine
Betrachtung zwischen den Teilkollektiven Schwerverkehr - Nichtschwerverkehr,
wobei die Asymmetrie der Betrachtungsweise (Irrelevanz der vom
Nichtschwerverkehr dem Schwerverkehr verursachten Stauzeitkosten) Folge davon
ist, dass eine Berücksichtigung erlittener Kosten des Schwerverkehrs gesetzlich
nicht vorgesehen ist. Aus demselben Grund besteht auch eine Notwendigkeit, die
Zeitkosten durch Strassenstaus näher zu quantifizieren und den genannten
Teilkollektiven nach Massgabe ihrer Verursacheranteile zuzuordnen. Dass die
diesbezügliche Zuordnung nach Kausalitäten zu den Fahrzeugkategorien bei
Strassenstaus mit gewissen Schwierigkeiten verbunden sein dürfte und eine
Quantifizierung nur schematisch und approximativ erfolgen kann, ändert nichts
am Grundsatz, dass es sich bei jenen Stauzeitkosten, welche der Schwerverkehr
den übrigen Verkehrsteilnehmern verursacht, aus Sicht der LSVA um relevante
Kosten zulasten der Allgemeinheit (d.h. um vom Schwerverkehr verursachte und
nicht von ihm selber getragene sog. externe Kosten) handelt. Sie sind daher bei
der Überprüfung der Einhaltung der Kostendeckungsvorgaben, entgegen der Meinung
der Beschwerdeführerin, ungeachtet der nicht zu vermeidenden Unschärfen bei
ihrer Ermittlung zu berücksichtigen.

3.5 Es stellt sich somit im Weiteren die Frage, ob der der Tarifierung zugrunde
gelegte Ansatz von 204 Mio. Franken sich auf anderer Grundlage als haltbar
erweist. Dabei ist vorweg klarzustellen, dass das Schwerverkehrsabgabegesetz
vom Bundesrat bei der Tarifierung zwar verlangt, die externen Kosten nach dem
jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprechend nachzuführen
(Art. 7 Abs. 3 SVAG) und nur Kostenbereiche zu erfassen, für deren Bestimmung
zuverlässige Methoden und Grundlagendaten verfügbar sind. Die zu erfassenden
Grundlagen dürfen indessen auch Gegenstand einer politischen Würdigung bilden
(BGE 136 II 337 E. 5.3 S. 350). Auch legt das SVAG keine bestimmte Methodik
fest, wie die Grundlagenbeschaffung auf der Basis wissenschaftlicher
Erkenntnisse zu erfolgen hat. Bei der Tarifierung der LSVA handelt es sich
nicht um einen Akt von Rechtsanwendung, bei welchem nur die vom
Verwaltungsverfahrensrecht vorgesehenen förmlichen Beweismittel, namentlich
durch (amts-)unabhängige Experten erarbeitete Gutachten, zulässig wären,
sondern um Rechtsetzung, bei welcher sich die Verwaltung die notwendigen
tatsächlichen Grundlagen bei vorhandenem technischem oder wissenschaftlichem
Fachwissen auch selber erarbeiten kann.

3.6 Die Oberzolldirektion führt den Nachweis für die der Tarifierung zugrunde
gelegten Stauzeitkosten insbesondere durch die vor Bundesgericht eingereichte,
im Auftrag des ARE erstellte Studie von Ecoplan/Infras betreffend
"Berechnungsmethodik und Prognose der externen Kosten des Schwerverkehrs",
Schlussbericht vom 18. August 2010 (Ecoplan/Infras-Studie), welche für das Jahr
2008 von 269 Mio. Franken und für das vorliegend massgebliche Jahr 2009 von 254
Mio. Franken vom Schwerverkehr bei den übrigen Verkehrsteilnehmern verursachten
Stauzeitkosten ausgeht (Tabelle 3-6, S. 29 bzw. Tabelle 4-2, S. 35). Entgegen
der Meinung der Beschwerdeführerin handelt es sich bei dieser Studie, zu
welcher sie im weiteren Schriftenwechsel Stellung nehmen konnte, inhaltlich
nicht um ein unzulässiges Novum im Sinne von Art. 99 BGG. Vielmehr hat die OZD
die darin ausgewiesenen Beträge sowie die der Untersuchung zugrunde gelegten
methodischen Ansätze bereits in das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht
eingebracht und ausserdem ausdrücklich beantragt, dass im Falle der Fortführung
des Verfahrens die Anfang September 2010 vorliegende definitive Fassung der
Studie von der Vorinstanz zu den Akten zu nehmen sei (Stellungnahme der OZD an
das Bundesverwaltungsgericht vom 3. August 2010, Ziff. 19 ff., insbesondere
Ziff. 20 und 22). Darauf hat das Bundesverwaltungsgericht, welches die Sache am
20. August 2010 entschieden hat, verzichtet (vgl. E. 5.4 und 5.5 im
angefochtenen Entscheid), womit es der OZD aus von ihr nicht zu vertretenden
Gründen nicht möglich war, die Studie noch ins vorinstanzliche Verfahren
einzubringen.
Die Beschwerdeführerin hat zu dieser Studie Stellung genommen und zudem ein
eigenes Gutachten "Strassenverkehrsstau in der Schweiz, Bestandesaufnahme und
Neuermittlung von Stauzeitverlusten und Stauzeitverlustkosten des
Schwerverkehrs auf Schweizer Strassen", Schlussbericht vom 31. August 2011
(ProgTrans-Studie) ins Recht gelegt, welches in einem ersten Teil die genannte
Studie kritisch analysiert und in einem zweiten Teil eine eigene Berechnung zur
Ermittlung der vom Schwerverkehr verursachten Stauzeitkosten enthält.
3.6.1 Zur genannten Studie Ecoplan/Infras und zur Studie ProgTrans ist vorab
festzuhalten, dass sich beide im Schnittbereich sachverhaltlicher Abklärungen -
allerdings im Rahmen der Grundlagenbeschaffung für den Erlass von
Verordnungsbestimmungen (vgl. dazu BGE 131 II 271 E. 11.3 S. 299 f.) - und
Anwendung rechtlicher Regelungen bewegen. Zum einen äussern sie sich darüber,
in welcher Weise die Abgrenzung der dem Schwerverkehr anzulastenden
Stauzeitkosten der übrigen Verkehrsteilnehmer zu erfolgen hat und in welcher
Weise der Einfluss des Schwerverkehrs auf die Staubildung zu berücksichtigen
ist. Zum anderen enthalten sie Berechnungen von Stauzeiten, Stauzeitkosten und
Gewichtung der Anteile von Schwerverkehr und übrigem (Strassen-)Verkehr.
3.6.2 Aufgrund des Hauptzwecks der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe,
welcher darin besteht, dass der Schwerverkehr die ihm zurechenbaren Wegekosten
und Kosten zulasten der Allgemeinheit langfristig deckt (Art. 1 LSVA), ergeben
sich diverse rechtliche Folgerungen zur Vorgehensweise bei der Kostenberechnung
betreffend Stauzeitkosten.
In erster Linie lässt sich daraus schliessen, dass bei den Modellüberlegungen
von einem Vergleich der Strassenbenutzung ohne Schwerverkehr mit der Situation
unter Einbezug des Schwerverkehrs auszugehen ist. Den
Kostenanlastungsüberlegungen der Schwerverkehrsabgabeordnung liegt damit eine
kausale Beziehung zwischen dem Schwerverkehr und den durch den Eintritt des
Schwerverkehrs in das System verursachten Mehrkosten zugrunde: Zurechenbar sind
sämtliche Stauzeitkosten, welche den übrigen Verkehrsteilnehmern entstehen,
weil der Schwerverkehr zum Verkehrsgeschehen hinzutritt. Dies bedeutet, dass -
entgegen den Überlegungen in der Studie der ProgTrans und den Vorbringen der
Beschwerdeführerin - bei der Stauzeitenermittlung die Belastung durch den
Schwerverkehr als Spitzenlast - und nicht in einer stochastischen Verteilung -
zu berücksichtigen ist. Anders als in der Studie Ecoplan/Infras dargelegt, geht
es bei dieser Frage überdies auch nicht darum, dem Schwerverkehr - ausgehend
von der Prämisse, dass alle Verkehrsteilnehmer das gleiche "Grundrecht" auf
Nutzung der Strasseninfrastruktur haben - bloss jene Kosten als Kosten zulasten
der Allgemeinheit zu überbürden, welche auf die - gemessen am einzelnen
Fahrzeug im Verhältnis zu Personenwagen - intensivere Inanspruchnahme der
Infrastruktur (in der Studie als "gesteigerter Gemeingebrauch" bezeichnet)
zurückgeht. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin und den
entsprechenden Überlegungen in der ProgTrans-Studie ist es sodann richtig, bei
der Ermittlung solcher Kosten, welche im Zusammenhang mit Stauzeiten entstehen,
auch nicht verkehrsbedingte Staus mitzuberücksichtigen, hat doch die
Beteiligung des Schwerverkehrs - unabhängig von der Stauursache - unmittelbar
eine Verlängerung von Staus und damit eine Erhöhung der daraus entstehenden
Kosten zur Folge. Die Mehrkosten, welche unter Einbezug des Schwerverkehrs
entstehen und welche nicht beim Schwerverkehr selber anfallen, sind sodann als
Kosten des Schwerverkehrs zulasten der Allgemeinheit zu qualifizieren, welche
von diesem zu decken sind.
Zu beachten ist im Übrigen in diesem Kontext, dass vorliegend die Festlegung
der Abgabesätze gemäss Art. 14 SVAV (Fassung gemäss Änderung vom 12. September
2007) umstritten ist, die Rechtsmittelinstanzen demnach eine akzessorische
Normenkontrolle der bundesrätlichen Verordnung vorzunehmen haben. Im Rahmen
einer solchen Normenkontrolle prüfen die Gerichte lediglich, ob die Verordnung
den Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder
aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. Ein vom Gesetzgeber dem
Bundesrat eingeräumter weiter Ermessensspielraum ist für die Gerichte
verbindlich; sie dürfen ihr eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des
Bundesrats setzen. Ebenso trägt der Bundesrat alleine die Verantwortung für die
Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahmen (BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348 f.
mit Hinweisen). Zudem ist daran zu erinnern, dass eine Rechtsmittelbehörde, die
nach der gesetzlichen Ordnung mit freier Prüfung zu entscheiden hat, ihre
Kognition einschränken darf, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich
rechtfertigt bzw. gebietet. Das ist - mit Blick auf den Erlass von Verfügungen
- regelmässig dann der Fall, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder
Fachfragen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende
Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich
Auslegungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer
örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen vermag
als die Beschwerdeinstanz. Im Rahmen des so genannten "technischen Ermessens"
darf der verfügenden Behörde bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen
daher ein gewisser Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit
sie die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die
erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (BGE 131
II 681 E. 2.3.2 S. 683 f.; 125 II 591 E. 8a S. 604; 126 II 111 E. 3b).
Vorliegend geht es zwar um Verordnungsgebung und nicht um den Erlass einer
Verfügung. Zu beachten sind jedoch die bereits angesprochenen Schwierigkeiten
bei der Ermittlung der Grundlagen für die vom Bundesrat zu erlassenden Tarife
(vgl. E. 3.4). Der Umstand, dass dabei eine schematische und approximative
Vorgehensweise unvermeidlich ist, sowie dass diverse Annahmen für die
Berechnungen zu treffen sind, führt dazu, dass für den Bundesrat - analog der
Situation beim Erlass von Verfügungen mit technischen Problemen und Fachfragen
- ein erheblicher Ermessensspielraum besteht. In diesen haben die
Rechtsmittelinstanzen grundsätzlich nicht einzugreifen, zumal er es auch
zulässt, im Rahmen wissenschaftlicher Erkenntnisse Annahmen zu treffen und,
gerade in Positionen wie der vorliegenden, die sich nicht mit absoluter
Genauigkeit bestimmen lassen, selber Gewichtungen vorzunehmen.
3.6.3 Mit den beiden Studien wurden sodann Daten erhoben bzw. berechnet, welche
als Grundlagen im Rahmen der Rechtsetzung (im Hinblick auf die Tarifierung auf
Verordnungsstufe) zwar den Materialien zuzuordnen, jedoch - wie bereits erwähnt
(vgl. E. 3.6.1) - im Ergebnis als Sachverhaltsabklärungen zu qualifizieren
sind.
Die Studie Ecoplan/Infras legt ihren Berechnungen Staukosten von total 1'240
Mio. Franken zugrunde, wovon 204 Mio. Franken auf schwere Motorwagen (SMW, d.h.
schwere Nutzfahrzeuge und Cars) und 1'036 Mio. Franken auf nicht-schwere
Motorwagen (Nicht-SMW, d.h. Personenwagen, leichte Nutzfahrzeuge und
Motorräder) entfallen (jeweils erlittene Staukosten). Errechnet wurden diese
Staukosten gemäss Studie, indem ausgehend von den Stauzeiten für Personenwagen
(PW) ein gewichteter Kostensatz von 28 Fr./h und für leichte und schwere
Nutzfahrzeuge ein Wert von 116 Fr./h angenommen wurde. In der Studie ProgTrans
wird dazu ausgeführt, relevant müsste der Durchschnittskostenansatz für leichte
Motorwagen (LMW) einerseits - und damit für schwere Motorwagen andererseits -
sein. Auf Anfrage habe vom Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) in Erfahrung
gebracht werden können, dass in der Studie Ecoplan/Infras mit einem
Kostenansatz von 35 Fr./Fz-h für die LMW gerechnet worden sei. Die Autoren der
ProgTrans-Studie bemängeln, dass in einer früheren Studie (ARE 2007) mit einem
Ansatz von 31,15 Fr./Fz-h (für LMW) gerechnet worden sei und aus der Studie der
Ecoplan/Infras nicht hervorgehe, weshalb nun andere Ansätze gewählt worden
seien. In der ProgTrans-Studie wird im Weiteren darauf hingewiesen, dass die
Studie von Ecoplan/Infras keine Angaben zum zugrunde gelegten
Stauzeit-Mengengerüst (Fz-Staustunden/a) enthalte, was bewirke, dass keine
einzige Ergebniszahl der Stauzeitkosten überprüft werden könne. Unklar
erscheine weiter, inwieweit bei der Staukostenberechnung durch Ecoplan/Infras
dem Umstand Rechnung getragen worden sei, dass der Schwerverkehr zu bestimmten
Zeiten aufgrund des Sonntags-, Feiertags- und Nachtfahrverbotes erheblich
eingeschränkt ist und entsprechend keinen Beitrag an Staus liefert.
Schliesslich kommt die ProgTrans-Studie grundsätzlich zum Ergebnis, dass die
Berechnungen gemäss Ecoplan/Infras-Studie nicht nachvollziehbar seien.
Zum andern enthält die ProgTrans-Studie in einem zweiten Teil eigene
Berechnungen zu den Stauzeitkosten. Diese Berechnungen erscheinen insofern
nicht einschlägig, als sie ebenfalls von unrichtigen Parametern ausgehen und
beispielsweise Stauzeitkosten aus der Berechnung ausklammern, weil sie
nicht-verkehrlich bedingt seien (vgl. dazu E. 3.6.2).
3.6.4 Aufgrund der vorgenannten Ausführungen (E. 3.6.2) ergibt sich, dass
sowohl die von der Beschwerdeführerin eingereichte Studie von ProgTrans als
auch jene von Ecoplan/Infras, auf welche sich die Oberzolldirektion stützt,
ihren Berechnungen falsche theoretische Ansätze in Bezug auf die vom
Schwerverkehr beim übrigen Verkehr verursachten und damit zu tragenden
Stauzeitkosten zugrunde legten. Unabhängig davon, inwieweit die in der
ProgTrans-Studie an jener von Ecoplan/Infras geäusserten Einwände (E. 3.6.3)
zutreffend sind, bestehen insofern Zweifel an der Richtigkeit der bei der
Ermittlung der Grundlagen verwendeten Parameter und demzufolge auch an der
Schlüssigkeit der daraus berechneten Stauzeitkosten, somit an den
sachverhaltlichen Grundlagen. Bei dieser Sachlage lässt sich - selbst unter
Berücksichtigung der eingeschränkten Kognition und des dem Verordnungsgeber bei
der Quantifizierung externer Kostenpositionen naturgemäss zukommenden
Ermessensspielraums (vgl. E. 3.6.2) - nicht mit genügender Sicherheit
feststellen, ob die angefochtenen Tarife die gesetzliche Kostendeckungsvorgabe
von Art. 7 SVAG einhalten. Es ist daher unumgänglich, dass die aufgezeigten
Unklarheiten geklärt und allfällig bestehende Differenzen in der
Berechnungsweise bereinigt werden. Nachdem die Vorinstanz bisher mit dem
Verweis auf die vermeintliche präjudizielle Wirkung des bundesgerichtlichen
Urteils BGE 136 II 337 keine sachverhaltlichen Abklärungen vorgenommen hat, ist
die Sache daher zu diesem Zwecke an sie zurückzuweisen (vgl. E. 1.2).

4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und das angefochtene
Urteil aufzuheben. Die Sache ist im Sinne der Erwägungen zur weiteren Abklärung
und Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Da die Oberzolldirektion bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt, die
Streitsache zu ihrem amtlichen Wirkungskreis gehört und Vermögensinteressen des
Bundes berührt, hat sie die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen
(Art. 66 Abs. 1 und Abs. 4 in Verbindung mit Art. 65 BGG). Ausserdem hat die
Oberzolldirektion die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren
angemessen zu entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und das Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. August 2010 wird aufgehoben. Die Sache
wird im Sinne der Erwägungen zur weiteren Abklärung und Neubeurteilung an das
Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.-- werden der Oberzolldirektion auferlegt.

3.
Die Oberzolldirektion hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 10'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Oberzolldirektion (OZD), Sektion
LSVA 4, und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. Dezember 2011
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Moser