Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.859/2010
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2C_859/2010

Urteil vom 17. Januar 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Seiler,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Küng.

Verfahrensbeteiligte
Schweizerischer Arbeitsverein (SAV), Schaffhauserstrasse 362, 8050 Zürich,
Beschwerdeführer, vertreten durch
Rechtsanwalt Dr. Andreas Meili, Scheuchzerstrasse 64, 8006 Zürich,

gegen

Swisslos Interkantonale Landeslotterie,
Lange Gasse 20, Postfach, 4002 Basel,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Dr. Stefan Rechsteiner und Felix
Kesselring,
Rechtsanwälte, Schützengasse 1,
Postfach 1230, 8021 Zurich.

Lotterie- und Wettkommission (Comlot), Schauplatzgasse 9, 3011 Bern,

Gegenstand
Art. 29 Abs. 2 und Art. 27 BV sowie Art. 5 ff. LG (Bewilligung für die
Veranstaltung einer Lotterie).

Beschwerde gegen das Urteil der Rekurskommission Interkantonale Vereinbarung
Lotterien und Wetten vom 13. September 2010.

Sachverhalt:

A.
Der Schweizerische Arbeitsverein (SAV) ersuchte die Lotterie- und
Wettkommission (Comlot) um Bewilligung für die Veranstaltung einer Lotterie zu
gemeinnützigen und wohltätigen Zwecken im Jahr 2011. Die Comlot wies das Gesuch
am 4. März 2010 ab. Die Beschwerde, die der SAV dagegen bei der
Rekurskommission Interkantonale Vereinbarung Lotterie und Wetten erhob, blieb
ohne Erfolg.

B.
Der SAV beantragt dem Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten, den erwähnten Entscheid der Rekurskommisson vom 13. September
2010 aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Comlot - evtl. an die
Vorinstanz - zurückzuweisen.
Die Swisslos Interkantonale Landeslotterie beantragt, die Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die Comlot ersucht um Abweisung des Rechtsmittels.
Die Rekurskommission und das Bundesamt für Justiz haben auf eine Vernehmlassung
verzichtet.

Erwägungen:

1.
1.1 Der angefochtene Entscheid der Rekurskommission erging im Anwendungsbereich
des Bundesgesetzes vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die
gewerbsmässigen Wetten (LG, SR 935.51). Er kann mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden
(Art. 82 ff. BGG; BGE 135 II 338 E. 1.1).

1.2 Streitgegenstand bildet die Bewilligung der Lotterie zu gemeinnützigen und
wohltätigen Zwecken, um die der Beschwerdeführer nachgesucht hat. Er liess
dabei zunächst offen, ob seine Zulassung als gemeinsamer Veranstalter mit der
Swisslos erfolgen sollte oder als blosse Organisation für die Durchführung der
Lotterie neben der Swisslos als Veranstalter. Als dritte Variante verlangte der
Beschwerdeführer jedoch auch eine Bewilligung als alleiniger Veranstalter der
Lotterie. Die Swisslos hat dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom 19. März 2010
erklärt, dass für sie eine Zusammenarbeit nicht in Betracht komme; sie
bekräftigt dies erneut in ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht. Die
Behauptung des Beschwerdeführers trifft deshalb nicht zu, dass das Interesse
der Swisslos an einer Zusammenarbeit ungewiss sei. Im Übrigen hätte Swisslos in
das Gesuch einbezogen werden müssen, wenn sie eine Zulassung als (Mit-)
Veranstalterin hätte erhalten sollen. Die Vorinstanz geht deshalb zu Recht
davon aus, dass lediglich zu prüfen sei, ob der Beschwerdeführer Anspruch auf
Zulassung als alleiniger Lotterieveranstalter habe. Das gilt auch für das
bundesgerichtliche Verfahren. Dabei kommt - entgegen der Auffassung der
Beschwerdegegnerin - nicht allein eine Zulassung gestützt auf Art. 10 Abs. 1
der Interkantonalen Vereinbarung betreffend die gemeinsame Durchführung von
Lotterien vom 26. Mai 1937 (IKV) in Betracht, auch wenn sich der
Beschwerdeführer in seinem Gesuch nur auf diese Bestimmung stützt. Aus der
Begründung geht hervor, dass er um eine Zulassungsbewilligung unabhängig davon
ersucht, auf welcher Rechtsgrundlage sie ergeht.

1.3 Die Beschwerdegegnerin stellt die Partei- und Prozessfähigkeit der
Beschwerdeführerin in Frage. Diese sei aufgrund ihres unzulässigen
wirtschaftlichen Zwecks allenfalls eine einfache Gesellschaft, die weder
rechts- noch parteifähig sei. Zudem verfüge sie über kein statutengemäss
bestelltes Exekutivorgan, da sie nur aus zwei Mitgliedern bestehe, während der
Präsidialausschuss - dem die Vertretung des Vereins nach aussen obliegt - aus
drei Mitgliedern bestehen müsse. Schliesslich verfolge sie nicht den Zweck,
Lotterien zu veranstalten.
Weder das Lotteriegesetz, noch das für das Verfahren vor den
Vereinbarungsorganen anwendbare Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren oder
das Bundesgerichtsgesetz regeln die Partei- und Prozessfähigkeit; sie werden
vorausgesetzt und richten sich nach dem Zivilrecht. Die Parteifähigkeit stellt
die Fähigkeit dar, im Verfahren unter eigenem Namen als Partei aufzutreten;
parteifähig ist, wer rechtsfähig ist. Die Prozessfähigkeit ist die rechtliche
Befugnis, in eigenem Namen oder als Vertreter im Verfahren rechtswirksam zu
handeln. Sie ist dann gegeben, wenn die parteifähige Person auch handlungsfähig
ist (Urteil 2C_303/2010 vom 24. Oktober 2011 E. 2.3).
Der Beschwerdeführer ist ein Verein im Sinne von Art. 60 ff. ZGB. Inwieweit er
nach seinen Statuten einen wirtschaftlichen und allenfalls unzulässigen Zweck
verfolgt, ist nicht im vorliegenden Verfahren zu prüfen (Art. 77 f. ZGB). Für
den Beschwerdeführer ist ausschliesslich der Präsident mit dem Generalsekretär
zeichnungsberechtigt (Art. 20 der Statuten des Beschwerdeführers). Die nunmehr
am 5. Januar 2011 eingereichte ergänzte Anwaltsvollmacht ist durch den
Präsidenten und den Generalsekretär des Beschwerdeführers unterzeichnet. Der
Beschwerdeführer ist somit rechtsgültig vertreten.
Die übrigen in diesem Zusammenhang von der Beschwerdegegnerin vorgebrachten
Einwände (namentlich fehlende Zustimmungen) bilden lediglich vage Vermutungen.
Diese genügen nicht, um die Prozessvoraussetzungen in Zweifel zu ziehen.

2.
2.1 In der Schweiz sind Lotterien im Prinzip verboten (Art. 1 Abs. 1 LG). Vom
Verbot ausgenommen sind unter anderem die gemeinnützigen oder wohltätigen
Zwecken dienenden Lotterien (Art. 3 Abs. 1 LG). Solche können von der
zuständigen kantonalen Behörde für das Gebiet des Ausgabekantons bewilligt
werden (Art. 5 Abs. 1 LG). Soll die Lotterie auch in einem anderen Kanton
durchgeführt werden, ist eine Bewilligung der dort zuständigen Behörde
erforderlich (Art. 14 Abs. 1 LG).

2.2 Die Kantone stellen für interkantonal oder gesamtschweizerisch
durchgeführte Lotterien in zwei Konkordaten (IKV und Interkantonale
Vereinbarung über die Aufsicht sowie die Bewilligung und Ertragsverwendung von
interkantonalen oder gesamtschweizerisch durchgeführten Lotterien und Wetten
vom 7. Januar 2005 [IVLW]) gemeinsame Regeln auf. Zur Erteilung der
Zulassungsbewilligung für solche Lotterien ist die Lotterie- und Wettkommission
(Comlot) zuständig (Art. 14 IVLW). Sie stellt die Zulassungsverfügung den
Kantonen zu, worauf diese innert 30 Tagen über die Durchführungsbewilligung
entscheiden (Art. 15 IVLW). Die Comlot eröffnet Gesuchstellern die
Zulassungsverfügung und die Durchführungsbewilligungen derjenigen Kantone, in
denen die Lotterie durchgeführt werden darf, gemeinsam (Art. 16 IVLW).

2.3 Die Kantone der Deutschschweiz und der Kanton Tessin verpflichten sich in
Art. 3 IKV, für ihr Kantonsgebiet Zulassungs- und Durchführungsbewilligungen
für Grosslotterien allein der Swisslos zu erteilen. Nach Art. 10 Abs. 1 IKV
behalten sich die Kantone allerdings vor, in einzelnen Fällen zugunsten von
Unternehmungen gesamtschweizerischer Bedeutung von den Grundsätzen des
Konkordats abzuweichen. Es ist dazu die Zustimmung von mindestens drei Vierteln
aller beteiligten Kantone erforderlich, die zugleich drei Viertel der
Bevölkerung der angeschlossenen Kantone umfassen.

3.
3.1 Die Comlot verweigert dem Beschwerdeführer die Zulassungsbewilligung, weil
eine solche nach Art. 3 IKV nur der Swisslos erteilt werden könne. Die
Vorinstanz schützt diese Auffassung und erklärt zusätzlich, dass der
Beschwerdeführer auch gestützt auf Art. 10 Abs. 1 IKV eine solche Bewilligung
nicht beanspruchen könne.

3.2 Letzterer wirft der Vorinstanz zunächst eine Verletzung seines Anspruches
auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) vor, weil sie den Entscheid der
Comlot nicht aufgehoben habe, obwohl diese einerseits ihre Prüfungsbefugnis
überschritten habe, in dem sie Art. 3 IKV anwendete, und anderseits nicht
untersucht habe, ob eine Bewilligung nach Art. 10 Abs. 1 IKV erteilt werden
könne. Weiter habe die Vorinstanz bei der Prüfung der Voraussetzungen von Art.
10 Abs. 1 IKV den Sachverhalt unrichtig und unvollständig festgestellt.
Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, die Bewilligungsverweigerung
verstosse gegen den Sinn und Zweck von Art. 5 ff. LG und verletze seine
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und Vereinigungsfreiheit (Art. 23 BV).

3.3 Die Vorinstanz erwägt, ob bereits die Comlot bei der Prüfung der
Zulassungsvoraussetzungen Art. 3 IKV berücksichtigen durfte und diese Norm
nicht erst im Rahmen der von den Kantonen zu erteilenden
Durchführungsbewilligung Beachtung verlange. Sie verwirft diese Auffassung
indessen. Inwiefern darin eine Gehörsverletzung liegen sollte, ist nicht
ersichtlich. Der Beschwerdeführer scheint indessen auch die Anwendung von
Bundes- und Konkordatsrecht rügen zu wollen; das Bundesgericht kann auch die
Handhabung des Letzteren frei prüfen (Art. 95 lit. e BGG).

4.
4.1 Das Verfahren der Zulassungsbewilligung bezweckt, die beantragte Lotterie
in grundsätzlicher Weise zu prüfen. Gegenstand bilden die Voraussetzungen
gemäss Art. 7 Abs. 1 LG, insbesondere die spieltechnischen Aspekte. Da Art. 5
Abs. 1 LG nach seinem Wortlaut und nach feststehender Rechtsprechung (BGE 127
II 264 E. 2g S. 270) indessen keinen Anspruch auf Erteilung einer
Zulassungsbewilligung einräumt, darf die Comlot bei ihrem Entscheid auch
weitere - insbesondere sozialpolitische - Aspekte berücksichtigen. Entgegen der
vorinstanzlichen Auffassung beschränkt sich das Zulassungsverfahren damit
keineswegs allein auf die spieltechnischen Fragen mit der Folge, dass die
Opportunität der Zulassung nur von den Kantonen bei der anschliessenden
Durchführungsbewilligung geprüft werden könnte. Die Vorinstanz scheint aus der
Vorschrift, dass die Kantone mit der Durchführungsbewilligung keine von der
Zulassungsverfügung abweichenden spieltechnischen Bedingungen und Auflagen
anordnen dürfen, den unzutreffenden Umkehrschluss zu ziehen, dass das
Zulassungsverfahren nur diese technischen Fragen umfasse. Es ergibt sich auch
aus dem Wortlaut von Art. 3 IKV selber, dass sich diese Norm ebenfalls auf das
Zulassungsverfahren bezieht (vgl. Art. 2 lit. a IKV). Aus diesen Gründen ist es
nicht zu beanstanden, wenn die Comlot bei der Prüfung der Zulassung auch Art. 3
IKV Rechnung trägt.

4.2 Zulassungsbewilligungen allein der Swisslos zu erteilen, ist nach
Auffassung des Beschwerdeführers mit den Bestimmungen des eidgenössischen
Lotteriegesetzes nicht zu vereinbaren.
4.2.1 Der Bund regelt die Bewilligung von Lotterien nicht abschliessend,
sondern belässt den Kantonen die Möglichkeit, auch die Lotterien zu
gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken in weitergehendem Mass als im
Bundesrecht vorgesehen einzuschränken oder sie ganz auszuschliessen (Art. 16
LG). Dies erlaubt den Kantonen, den unterschiedlichen tatsächlichen
Verhältnissen und Anschauungen, verschiedenartigen Gefahren und
Schutzbedürfnissen Rechnung zu tragen (vgl. GEORG MÜLLER, Aktuelle Fragen des
Lotteriewesens, ZBl 89/1988 145 f.). Das Lotteriegesetz schliesst es somit
nicht aus, dass die Kantone den Kreis der Veranstalter begrenzen oder Lotterien
ganz untersagen. Der vom Beschwerdeführer behauptete Widerspruch zu den
Bestimmungen des Lotteriegesetzes besteht deshalb nicht. Fraglich mag einzig
erscheinen, ob eine solche Einschränkung mit den verfassungsmässigen Rechten zu
vereinbaren ist.
4.2.2 Der Beschwerdeführer rügt die Eingrenzung des Kreises der zugelassenen
Veranstalter auch unter dem Gesichtspunkt der Mittelverwendung. Sollte es
zutreffen, dass die Gelder aus dem Lotteriefonds in der Vergangenheit nicht
immer korrekt verwendet wurden, wie dies der Beschwerdeführer behauptet, wäre
die Aufsicht und Kontrolle zu verbessern. Hingegen lässt sich daraus keineswegs
der Schluss ziehen, nach Sinn und Zweck des Lotteriegesetzes müssten die
Kantone neben der Swisslos weitere Lotterieveranstalter zulassen. Die Kontrolle
der Mittelverwendung würde im Gegenteil schwieriger, wenn eine Vielzahl von
Lotterieveranstaltern tätig wäre.
4.3
4.3.1 Die hauptsächliche Kritik des Beschwerdeführers wendet sich gegen den
Eingriff in seine Wirtschaftsfreiheit, die durch die von der Comlot befolgte
Praxis, Zulassungsbewilligungen nur der Swisslos bzw. der Loterie Romande für
die französischsprachigen Veranstaltungen zu erteilen, entstehe.
4.3.2 Die Veranstaltung von Lotterien stellt eine Erwerbstätigkeit dar, die den
Schutz der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV geniesst. Das gilt auch für
Lotterien, deren Ertrag ausschliesslich zu gemeinnützigen oder wohltätigen
Zwecken verwendet werden soll (Urteil 1A.183/1998 vom 30. März 1999, in: ZBl
101/2000 215 E. 2b S. 217). Die Verweigerung der Zulassungsbewilligung bewirkt
daher einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers.
4.3.3 Letzterer macht geltend, dass Art. 3 IKV keine genügende gesetzliche
Grundlage für einen solchen Grundrechtseingriff bilde.
Nach der Rechtsprechung sind Konkordate, die ohne Mitwirkung des Gesetzgebers
abgeschlossen worden sind, keine formellgesetzliche Grundlage und vermögen
daher schwere Grundrechtseingriffe nicht zu rechtfertigen. Als solche gilt die
Monopolisierung der Veranstaltung von Lotterien. Da Art. 3 IKV faktisch zu
einer Monopolisierung des Lotteriewesens führt, müsste die Norm daher, wenn sie
als gesetzliche Grundlage des Monopols dienen sollte, von den kantonalen
Parlamenten bzw. von der Regierung gestützt auf eine ausreichende
Delegationsnorm beschlossen worden sein (zit. Urteil 1A.183/1998, E. 3d S.
220).
4.3.4 Es kann offen bleiben, ob diese Voraussetzungen in allen Kantonen erfüllt
sind. Die Wirtschaftsfreiheit gibt keinen Anspruch auf die Erlaubnis von
grundsätzlich verbotenen (vgl. Art. 1 LG) Aktivitäten. Die Vorinstanz legt
daher zu Recht dar, dass die umstrittene Bewilligungsverweigerung ihre
Grundlage nicht allein in Art. 3 IKV, sondern hauptsächlich in Art. 5 Abs. 1 LG
findet. Nach dieser Bestimmung (i.V.m. Art. 7 IVLW) liegt die Erteilung von
Zulassungsbewilligungen von Bundesrechts wegen im Ermessen der Comlot. Diese
darf daher neben polizeilichen auch sozialpolitische Aspekte berücksichtigen
und ihre Bewilligungspraxis darauf ausrichten, dass die Zahl der
Lotterieunternehmen in Grenzen bleibt. Sie kann beim Entscheid über die
Zulassung neuer Lotterieunternehmen auch die Frage des Bedürfnisses prüfen und
besitzt insoweit ein weiteres Ermessen. Die Zulassungsbewilligung rückt damit
in die Nähe einer Konzession (BGE 127 II 264 E. 2g S. 270 f.; bestätigt im
Urteil 2A.32/2003 vom 4. August 2003, in: ZBl 104/ 2003 593 E. 3.1). Wenn Art.
5 Abs. 1 LG die Bewilligungserteilung ins Ermessen der Comlot stellt, hat diese
auch die Möglichkeit, die Zulassung im Blick auf Art. 3 IKV zu verweigern. Art.
5 Abs. 1 LG bildet die erforderliche gesetzliche Grundlage der Beschränkung der
Wirtschaftsfreiheit, welche die Ablehnung der Zulassung bewirkt (zit. Urteil
2A.32/2003, E. 3.2. und 5.1).
4.3.5 Die Rüge, der angefochtene Akt entbehre einer genügenden gesetzlichen
Grundlage, geht demnach fehl. Der Beschwerdeführer macht jedoch ebenfalls
geltend, die Bewilligungsverweigerung sei im konkreten Fall nicht durch Art. 5
Abs. 1 LG gedeckt und verletze auch aus materiellen Gründen seine
Wirtschaftsfreiheit.
4.4
4.4.1 Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung offen gelassen, ob eine
auf Art. 5 Abs. 1 LG abgestützte Bewilligungsverweigerung überhaupt in den
Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit falle (zit. Urteil 2A.32/2003, E. 5). In
der Literatur wird demgegenüber auch die Auffassung vertreten, die Kantone bzw.
heute die Comlot hätten bei der Anwendung von Art. 5 Abs. 1 LG die
Wirtschaftsfreiheit zu beachten und Eingriffe in dieses Grundrecht müssten
unter den jeweiligen besonderen Verhältnissen gerechtfertigt sein (GEORG
MÜLLER, a.a.O., S. 146). Diese unterschiedlichen Betrachtungsweisen sind ohne
praktische Bedeutung. Denn es steht fest, dass die Comlot ihr Ermessen gemäss
Art. 5 Abs. 1 LG nicht nach sachfremden, gegen verfassungsmässige Rechte
verstossenden Kriterien ausüben darf (zit. Urteil 2A.32/2003, E. 4.4). Die
Verweigerung der Zulassung muss sich daher - gleich wie bei Eingriffen in die
Grundrechte (Art. 36 Abs. 2-4 BV) - auf ausreichende öffentliche Interessen
stützen, verhältnismässig erscheinen und den Kerngehalt der Wirtschaftsfreiheit
unangetastet lassen.
4.4.2 Die bisherige Rechtsprechung geht davon aus, dass eine Praxis, die
Zulassungsbewilligungen grundsätzlich allein der Swisslos bzw. der Loterie
Romande erteile, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei. Sie verweist
auf das öffentliche Interesse an der Bekämpfung der Spielsucht, am Schutz vor
Gefahren unlauterer Machenschaften und an der breiten und transparenten
Verwendung der Lotterieerlöse. Insbesondere hätte die Zulassung von
Konkurrenten einen Wettbewerb um Marktanteile zur Folge. Das wiederum bedingte
vermehrte Werbemassnahmen und dadurch eine Reduktion der Mittel für
gemeinnützige Zwecke. Ausserdem zöge die Zulassung von Konkurrenz ein
aggressiveres Auftreten der Lotterieveranstalter nach sich und wäre geeignet,
die Spielsucht zu fördern. Weiter bestünde die Gefahr, dass zunehmend nur noch
starke Interessenverbände Zugang zu Lotteriegeldern erhielten, während heute
auch kleinen und kleinsten Institutionen ein Teil des Erlöses zukomme. Im
Lichte dieser Zielsetzungen erscheine die bisher geübte restriktive
Bewilligungspraxis auch nicht unverhältnismässig (zit. Urteil 2A.32/2003, E.
4.3 und 5.2).
4.4.3 Der Beschwerdeführer stellt zu Recht nicht in Frage, dass die Comlot mit
der Bewilligungsverweigerung öffentliche Interessen verfolgt und es ihr nicht
um einen blossen Konkurrenzschutz der Swisslos geht. In der Literatur wird die
faktische Monopolisierung des Lotteriewesens teils gebilligt (LÉONOR PERRÉARD,
Monopole des loteries et paris en Suisse: état des lieux et perspectives, 2008,
S. 90; CLAUDE ROUILLER, Jeux de loteries et paris sportifs professionnels, RDAF
2004 I 456), teils mit Blick auf die Verhältnismässigkeit auch in Frage
gestellt (GEORG MÜLLER, a.a.O., S. 148; ähnlich, allerdings mehr aus
rechtspolitischer Perspektive MARKUS SCHOTT, Les jeux, sont-ils faits?, Basler
Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 2004, Basel/Bern 2004, S. 513 f.).
4.5
4.5.1 Mit der Beschwerde wird eine Abkehr von der dargestellten langjährigen
Praxis angestrebt. Für eine Änderung der Rechtsprechung bedarf es ernsthafter
sachlicher Gründe. Sie müssen - im Interesse der Rechtssicherheit - umso
gewichtiger sein, je länger die bisherige Praxis gedauert hat (BGE 136 III 6 E.
3 S. 8). Das Bundesgericht hat ausserdem jüngst bezüglich des Lotteriebegriffs
betont, dass im Bereich der Glücksspiele einer konstanten und rechtssicheren
Handhabung der Vorschriften eine besondere Bedeutung zukommt, die einer
geltungszeitlichen Auslegung Schranken setzt (BGE 137 II 164 E. 4.4 S. 173).
4.5.2 Der Beschwerdeführer erachtet den grundsätzlichen Ausschluss
gemeinnütziger und wohltätiger Organisationen neben der Swisslos nicht mehr für
zeitgemäss. Er beruft sich dabei fast ausschliesslich auf Argumente, die
bereits vor über 20 Jahren in der Literatur (vgl. die bereits zitierte
Abhandlung von GEORG MÜLLER) geäussert wurden. Das Bundesgericht ist dieser
Auffassung jedoch nicht gefolgt, und es besteht auch heute kein Anlass, darauf
zurückzukommen. Wenn der Bundesgesetzgeber Lotterien nur ausnahmsweise und nur
für gemeinnützige oder wohltätige Zwecke zulässt, schränkt er den Wettbewerb
auf diesem Gebiet von vornherein stark ein. Anders als beim Betrieb von
Spielbanken (vgl. Art. 41 SBG) darf mit der Veranstaltung von Lotterien
(abgesehen von den Tombolas) keine Rendite erzielt werden. Die Mittel sind
vollumfänglich für gemeinnützige Zwecke zu verwenden. Daran soll auch
inskünftig festgehalten werden (vgl. Botschaft zur Volksinitiative "Für
Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls" vom 20. Oktober 2010, BBl 2010 7992
ff.). Diese Einschränkung kann heute nicht mehr mit moralischen Argumenten
gerechtfertigt werden (vgl. MARKUS SCHOTT, a.a.O., S. 510 f.). Sie will
vielmehr allein verhindern, dass der freie Wettbewerb den Spieltrieb übermässig
ausbeuten und zu allerlei unlauteren Machenschaften führen kann. Es erschiene
inkonsequent, dieser Erwägung im Bereich der ausnahmsweise zulässigen
gemeinnützigen und wohltätigen Lotterien weniger Gewicht beizumessen und den
Wettbewerb hier zuzulassen. Die bestehende faktische Monopolisierung der
genannten Lotterien entspricht daher der Grundausrichtung der
Lotteriegesetzgebung.
4.5.3 Nicht zu übersehen ist allerdings, dass neue technische Entwicklungen und
die Internationalisierung des Lotteriemarkts die Monopole von Swisslos und
Loterie Romande teilweise zu unterlaufen drohen (vgl. LÉONOR PERRÉARD, a.a.O.,
S. 51 ff.). Die Richtung der künftigen Rechtsentwicklung erscheint jedoch
offen. Der vom Bundesrat verabschiedete Gegenentwurf zur Volksinitiative "Für
Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls" lässt Monopole im Bereich der Lotterien
weiterhin zu, ebenso der Entwurf für eine Revision des Lotteriegesetzes aus dem
Jahr 2002 (vgl. zit. Botschaft, S. 7972, 7999). Auch die Rechtsprechung des
Gerichtshofs der Europäischen Union, die für die Schweiz allerdings nicht
massgeblich ist, da Geldspiele nicht von den bilateralen Verträgen erfasst
werden (zit. Botschaft, S. 8005), erachtet staatliche Monopole auf dem Gebiet
des Glückspiels als zulässig, sofern sie so ausgestaltet sind, dass sie die
Spiellust und den Betrieb der Spiele in kontrollierte Bahnen lenken (vgl.
zuletzt das Urteil des EuGH vom 8. September 2010 i.S. Winner Wetten GmbH, C
409/06).
4.5.4 Insgesamt sind keine triftigen Gründe ersichtlich, die ein Abgehen von
der bisherigen Rechtsprechung verlangten. Die Verweigerung der
Zulassungsbewilligung verletzt somit die Wirtschaftsfreiheit des
Beschwerdeführers nicht.

5.
Der Beschwerdeführer sieht in der Bewilligungsverweigerung ebenfalls einen
unzulässigen Eingriff in seine Vereinigungsfreiheit (Art. 23 BV). Die Ablehnung
der Zulassung berührt seine Existenz als Verein indessen nicht. Die Freiheit,
sich als Verein zu betätigen, reicht jedoch nicht weiter als das für das
fragliche Gebiet massgebliche Grundrecht, hier also die Wirtschaftsfreiheit
(vgl. GIOVANNI BIAGGINI, Komm. BV, Zürich 2007, Art. 23 N. 13). Der
Beschwerdeführer kann demnach aus der Vereinigungsfreiheit keine
weiterreichenden Ansprüche herleiten als aus der Wirtschaftsfreiheit.

6.
Schliesslich kann der Beschwerdeführer einen Anspruch auf Zulassung auch nicht
gestützt auf Art. 10 Abs. 1 IKV beanspruchen. Diese Bestimmung verleiht dem
Einzelnen keine Rechte, sondern eröffnet lediglich den Kantonen die
Möglichkeit, allenfalls von den Grundsätzen des Konkordats abzuweichen.
Insbesondere zwingt Art. 10 Abs. 1 IKV die Comlot nicht, bei der Ausübung ihres
Ermessens im Rahmen von Art. 5 Abs. 1 LG Lotterieveranstalter in einem
weitergehenden Masse als bereits dargestellt zuzulassen.

7.
Aus diesen Erwägungen erweist sich die Beschwerde in allen Punkten als
unbegründet. Sie ist demzufolge abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Er hat ausserdem die
Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren angemessen zu
entschädigen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 10'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Der Beschwerdeführer hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 10'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, der Rekurskommission
Interkantonale Vereinbarung Lotterien und Wetten und dem Bundesamt für Justiz
schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. Januar 2012
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Küng