Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.407/2011
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1C_407/2011, 1C_445/2011, 1C_447/2011

Urteil vom 19. März 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiber Haag.

Verfahrensbeteiligte
1C_407/2011
1. Anton (Toni) Reichmuth,
2. Stefan Scheidegger,
3. Birgitta Michel Thenen,
4. Ilias Läber,
5. Romy Lalli-Beeler,
6. Karin Meier,
7. Markus Ming,
8. Lukas Niederberger,
9. Martin Reichlin,
10. Roland Steinberger,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Advokat
Prof. Dr. Felix Uhlmann,

1C_445/2011
1. Jakob Schuler,
2. Flavio Kälin,
3. Josef Ehrler,
4. Balz Vogt-Wildhaber,
Beschwerdeführer, alle vier vertreten durch
Rechtsanwalt Toni Dettling,

1C_447/2011
Daniel Reichmuth,

gegen

Regierungsrat des Kantons Schwyz,
Bahnhofstrasse 9, Postfach 1260, 6431 Schwyz.

Gegenstand
Kantonsratswahlen 2012, Verletzung des Wahlrechts,

Beschwerden gegen Beschlüsse vom 6. September 2011 des Regierungsrats des
Kantons Schwyz im Hinblick auf die Wahl des Kantonsrats des Kantons Schwyz.

Sachverhalt:

A.
Am 6. September 2011 erliess der Regierungsrat des Kantons Schwyz ein Dekret
über die kantonalen Gesamterneuerungswahlen im Jahre 2012 und einen Beschluss
über die Vertretung der Gemeinden im Kantonsrat (SRSZ 142.211). Er stützte sich
dabei auf § 26 der Kantonsverfassung (KV/SZ; SR 131.215) und die Ergebnisse der
eidgenössischen Volkszählung 2010 sowie die kantonalen Gesetze vom 15. Oktober
1970 über die Wahlen und Abstimmungen (WAG/SZ; SRSZ 120.100) und vom 28.
November 1906 über die Kantonsratswahlen (KRWG/SZ; SRSZ 120.200). Die
Verteilung der Sitze der 100 Mitglieder des Kantonsrats auf die Gemeinden legte
der Regierungsrat wie folgt fest:

Gemeinde
Wohnbevölkerung
1. Verteilung
Mandate Rest
2. Verteilung
Mandate
3. Verteilung
Mandate
Total Mandate

Schwyz
14'423
9
1'283

1
10
Arth
10'699
7
479

7
Ingenbohl
8'411
5
1'111

1
6
Muothathal
3'561
2
641

2
Steinen
3'182
2
262

2
Sattel
1'781
1
321

1
Rothenturm
2'143
1
683

1
Oberiberg
812
0

1

1
Unteriberg
2'305
1
845

1
Lauerz
1'055
0

1

1
Steinerberg
864
0

1

1
Morschach
1'033
0

1

1
Alpthal
563
0

1

1
Illgau
789
0

1

1
Riemenstalden
87
0

1

1
Gersau
2'094
1
634

1
Lachen
7'850
5
550

5
Altendorf
6'036
4
196

4
Galgenen
4'652
3
272

3
Vorderthal
1'025
0

1

1
Innerthal
199
0

1

1
Schübelbach
8'457
5
1'157

1
6
Tuggen
2'980
2
60

2
Wangen
4'650
3
270

3
Reichenburg
3'134
2
214

2
Einsiedeln
14'385
9
1'245

1
10
Küssnacht
12'224
8
544

8
Wollerau
6'916
4
1'076

4
Freienbach
15'647
10
1'047

10
Feusisberg
4'773
3
393

3

146'730
87

9
4
100

B.
Toni Reichmuth und weitere Mitbeteiligte erhoben am 16. September 2011 und 10.
Oktober 2011 insgesamt drei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gegen das Dekret und den Beschluss des Regierungsrats vom 6.
September 2011. Sie beantragen im Wesentlichen die Aufhebung der genannten Akte
des Regierungsrats, soweit sie die Kantonsratswahlen 2012 betreffen. Zudem
seien die kantonalen Behörden anzuweisen, unverzüglich für eine
verfassungskonforme Kantonsratswahl zu sorgen. Ein Beschwerdeführer verlangt
die Aufhebung dieser Wahl, während weitere Beschwerdeführer die Feststellung
der Ungültigkeit der Wahl beantragen.

C.
Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerden, soweit darauf
einzutreten sei. Die Beschwerdeführer halten an ihren Ausführungen und Anträgen
fest. Am 11. März 2012 fand die Gesamterneuerungswahl des Kantonsrats statt.
Mit Eingabe vom 12. März 2012 hält der Regierungsrat an seinen Anträgen fest,
soweit die Beschwerden nicht als gegenstandslos abzuschreiben seien.

D.
Ein Teil der Beschwerdeführer hat gleichzeitig mit der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten Beschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Schwyz eingereicht. Dieses ist mit Entscheid vom 23. November 2011 auf
die Beschwerde nicht eingetreten und hat sie im Sinne der Erwägungen an den
Kantonsrat weitergeleitet. Dieser trat am 14. Dezember 2011 auf die Beschwerde
nicht ein. Diese Entscheide wurden nicht angefochten.

E.
Mit Verfügung vom 11. November 2011 wies der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung ein Gesuch um Aussetzung oder Verschiebung der
Kantonsratswahl 2012 ab. Ein Sistierungsgesuch des Regierungsrats wurde am 23.
Dezember 2011 als gegenstandslos abgeschrieben.

Erwägungen:

1.
Die drei Beschwerden betreffen dieselbe Stimmrechtssache und führen zur
Beurteilung derselben Rechtsfragen, weshalb sie vereinigt und in einem Urteil
beurteilt werden.

2.
2.1 Die angefochtenen Akte des Regierungsrats betreffen Vorbereitungshandlungen
zur Gesamterneuerungswahl des Kantonsrats. Mängel hinsichtlich von
Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Wahlen sind nach der Rechtsprechung
sofort und vor Durchführung des Urnengangs zu rügen (Urteil 1C_541/2009 vom 7.
Juli 2010 E. 1, nicht publ. in: BGE 136 I 352). Insoweit ist die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. c BGG zulässig. Die
Beschwerdeführer berufen sich auf Beschwerdegründe gemäss Art. 95 lit. a und d
BGG.

2.2 Die Gesamterneuerungswahl des Kantonsrats hat am 11. März 2012
stattgefunden. Ein Beschwerdeführer verlangt die Aufhebung dieser Wahl, während
weitere Beschwerdeführer die Feststellung der Ungültigkeit der Wahl beantragen.
An diesen Anträgen besteht auch nach der Durchführung der Kantonsratswahl ein
aktuelles Interesse.
Alle Beschwerdeführer stellen zudem den Antrag, die Akte des Regierungsrats vom
6. September 2011 seien aufzuheben, soweit sie die Kantonsratswahlen 2012
betreffen. Nachdem die Kantonsratswahl inzwischen durchgeführt wurde, ist das
aktuelle Interesse an der Beurteilung dieser Anträge nachträglich
dahingefallen, doch sieht das Bundesgericht von diesem Erfordernis ab, wenn
sich - wie hier - die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen
jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen können, ohne
dass im Einzelfall rechtzeitig eine höchstrichterliche Prüfung möglich wäre
(vgl. BGE 131 II 670 E. 1.2 S. 674; 127 I 164 E. 1a S. 166; Urteil 1C_541/2009
vom 7. Juli 2010 E. 1, nicht publ. in: BGE 136 I 352).
Der Regierungsrat macht geltend, die Voraussetzungen für einen Verzicht auf das
aktuelle Interesse seien nicht erfüllt, da bei den nächsten Kantonsratswahlen
in vier Jahren die neue Kantonsverfassung in Kraft stehen werde und somit die
Anwendung von § 26 KV/SZ nie mehr Gegenstand richterlicher Überprüfung sein
werde. In seinen Vernehmlassungen vom 17./18. Januar 2012 weist der
Regierungsrat indessen darauf hin, dass das Verfahren für die Kantonsratswahlen
auch gestützt auf § 48 der neuen Kantonsverfassung inhaltlich unverändert
beibehalten werde. Gegenstand der vorliegenden Beschwerden ist die Frage, ob
das Wahlverfahren für den Kantonsrat im Kanton Schwyz mit der
verfassungsrechtlich garantierten Wahlfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV vereinbar
ist. Da das Wahlverfahren mit der neuen Kantonsverfassung - soweit hier von
Bedeutung - materiell nicht grundlegend geändert wird, kann sich die mit den
Beschwerden aufgeworfene grundsätzliche Frage jederzeit und unter gleichen oder
ähnlichen Umständen auch in vier Jahren wieder stellen, ohne dass eine
rechtzeitige bundesgerichtliche Prüfung im Einzelfall möglich wäre. Das
prozessuale Verhalten des Regierungsrats, insbesondere seine Fristerstreckungs-
und Sistierungsgesuche, hatten massgebliche Verfahrensverzögerungen zur Folge.
Es ist davon auszugehen, dass ein erneutes Beschwerdeverfahren im Hinblick auf
die Kantonsratswahlen 2016 wahrscheinlich ebenfalls nicht rechtzeitig vor der
Wahl abgeschlossen werden könnte. Vor diesem Hintergrund kann den Ausführungen
des Regierungsrats, in welchen er die Gegenstandslosigkeit der Beschwerden
behauptet, nicht zuletzt auch mit Blick auf den Grundsatz von Treu und Glauben
nicht gefolgt werden.
Sollte sich ergeben, dass das Wahlverfahren nicht mit dem Grundsatz der
Wahlfreiheit gemäss Art. 34 Abs. 2 BV vereinbar ist, so erscheint nach Art. 107
Abs. 2 BGG in den vorliegenden Verfahren eine förmliche Feststellung der
Bundesverfassungswidrigkeit möglich (vgl. BGE 136 I 352 E. 5.2 S. 364; 131 I 74
E. 6.1 S. 84 f.).

2.3 Der Regierungsrat macht geltend, das Bundesgericht dürfe auf die
vorliegenden Beschwerden nicht eintreten, weil das Schwyzer Volk am 15. Mai
2011 eine neue Kantonsverfassung (nKV) angenommen habe, welche zurzeit bei der
Bundesversammlung zur Gewährleistung hängig sei (Art. 172 Abs. 2 BV). Da die
Neuregelung des Wahlverfahrens für den Kantonsrat in § 48 nKV mit § 26 KV
inhaltlich weitestgehend übereinstimme, würde ein Entscheid des Bundesgerichts
in die Kompetenz der Bundesversammlung zur Gewährleistung der Kantonsverfassung
eingreifen.
Das laufende Gewährleistungsverfahren schränkt die Prüfungszuständigkeit des
Bundesgerichts entgegen der Auffassung des Regierungsrat keineswegs ein. Es
geht hier nicht um die abstrakte Überprüfung einer neuen Verfassungsbestimmung,
welcher der Gewährleistungsbeschluss der Bundesversammlung entgegenstehen würde
(BGE 118 Ia 124 E. 3b S. 127 f.; LISBETH SIDLER, Gewährleistung von
Kantonsverfassungen, in: Aus der Werkstatt des Rechts, Festschrift Heinrich
Koller, 2006, S. 286). Zur Diskussion steht die Vereinbarkeit des in der
geltenden Kantonsverfassung und im kantonalen Ausführungsrecht geregelten
Wahlverfahrens mit der Bundesverfassung. Diese Frage ist im bundesgerichtlichen
Beschwerdeverfahren zu beurteilen (BGE 136 I 352, 376). Dass der Kanton eine
neue Kantonsverfassung mit einer inhaltlich gleichen Bestimmung über die
Kantonsratswahlen bei der Bundesversammlung zur Gewährleistung eingereicht hat,
steht im konkreten Anwendungsfall dem Anspruch der Beschwerdeführer auf
Rechtsschutz (Art. 29a BV) nicht entgegen.

2.4 Alle Beschwerdeführer sind in kantonalen Angelegenheiten stimm- und
wahlberechtigt und somit nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde legitimiert.
Der kantonale Instanzenzug ist gemäss Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG ausgeschöpft,
und die Beschwerden wurden im Sinne von Art. 100 Abs. 1 BGG rechtzeitig
erhoben. Auf die Beschwerden ist demnach einzutreten.

3.
Der Regierungsrat bringt vor, die grundsätzlichen Modalitäten des
Wahlverfahrens wie die Zahl und die Verteilung der Mandate sowie die Wahlkreise
seien in der Kantonsverfassung selbst geregelt (§ 26 KV/SZ). Eine vorfrageweise
Überprüfung dieser Bestimmungen durch das Bundesgericht sei nicht möglich (BGE
131 I 85 E. 2.4 S. 89). Zudem sei § 26 KV/SZ von der Bundesversammlung am 19.
Dezember 1963 gewährleistet worden, was eine Überprüfung durch das
Bundesgericht ausschliesse.
Aus den Urteilen BGE 136 I 352 und 136 I 376 ergibt sich, dass das
Bundesgericht im Anwendungsfall auch Wahlverfahren überprüft, deren Modalitäten
bereits weitgehend in der Kantonsverfassung festgelegt sind. Während das
Bundesgericht eine inzidente Überprüfung kantonaler Verfassungsbestimmungen vor
1985 generell ablehnte, änderte es diese Rechtsprechung in BGE 111 Ia 239 E. 3b
S. 242 in Bezug auf die Anwendung der EMRK. Diese Rechtsprechung wurde in BGE
116 Ia 359 E. 4b S. 366 auf die Durchsetzung übergeordneten Rechts und später
auf die Beachtung ungeschriebener, sich weiter entwickelnder übergeordneter
Verfassungsprinzipien ausgedehnt (BGE 121 I 138 E. 5c/aa-bb S. 147 f.). Das
letztgenannte Urteil bezog sich auf Grundsätze des Stimm- und Wahlrechts, die
vom Bundesgericht erst im Laufe seiner Rechtsprechung herausgebildet worden
waren (s. auch BGE 131 I 126 E. 3.1 S. 130; Urteil des Bundesgerichts 1P.339/
2006 vom 3. November 2006 E. 2.4).
Die Rechtsprechung zu der in Art. 34 Abs. 2 BV verankerten Wahl- und
Abstimmungsfreiheit bei Proporzwahlen in Kantonen und Gemeinden hat sich seit
der Gewährleistung von § 26 KV/SZ weiterentwickelt (BGE 129 I 185; 131 I 74,
85; 136 I 352, 364, 376). Der Umstand, dass § 26 KV/SZ im Jahre 1963 von der
Bundesversammlung gewährleistet wurde, schliesst die materielle Beurteilung der
vorliegenden Beschwerden somit nicht aus. Wie sich aus den nachfolgenden
Erwägungen ergibt, kann § 26 KV/SZ bei einer entsprechenden Korrektur der
Sitzzuteilungsmethode bundesverfassungskonform angewendet werden (vgl. E. 5.6).

4.
Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des
Wahlverfahrens weitgehend frei. Art. 39 Abs. 1 BV hält fest, dass die Kantone -
entsprechend ihrer Organisationsautonomie - die Ausübung der politischen Rechte
in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten regeln. Diese Zuständigkeit wird
im Rahmen der bundesverfassungsrechtlichen Garantie von Art. 34 BV sowie nach
den Mindestanforderungen gemäss Art. 51 Abs. 1 BV ausgeübt (BGE 136 I 352 E. 2
S. 354, 376 E. 4.1 S. 378).
Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet die politischen Rechte (auf Bundes- sowie
Kantons- und Gemeindeebene) in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen
Grundzüge der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der Gewährleistung
kommt Grundsatzcharakter zu. Sie weist Bezüge auf zur Rechtsgleichheit (Art. 8
BV) sowie zur Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Der konkrete Gehalt der
politischen Rechte mit ihren mannigfachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus
der Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen
Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (BGE 136 I 352 E. 2 S. 354 f.,
376 E. 4.1 S. 379). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und
Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein
Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der
Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll
garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf
einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und
entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und
Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die
Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der
Auseinandersetzung (BGE 136 I 352 E. 2 S. 355; 135 I 292 E. 2 S. 293; 135 I 19
E. 2.1 S. 21; je mit Hinweisen).

5.
5.1 In Bezug auf das Wahlsystem in den Kantonen genügen nach der Rechtsprechung
im Grundsatz sowohl das Mehrheits- als auch das Verhältniswahlrecht den
genannten verfassungsrechtlichen Anforderungen (BGE 131 I 85 E. 2.2 S. 87 mit
Hinweisen). Soweit sich ein Kanton zum Proporzwahlverfahren bekennt, erlangt
die Gewährleistung von Art. 34 Abs. 2 BV, wonach kein Wahlergebnis anerkannt
werden soll, das nicht den freien Willen der Wählenden zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt, besondere Bedeutung. Ein Proporzverfahren
zeichnet sich dadurch aus, dass es den verschiedenen Gruppierungen eine
Vertretung ermöglicht, die weitgehend ihrem Wähleranteil entspricht. Soweit in
einer Mehrzahl von Wahlkreisen gewählt wird, hängt die Realisierung des
Verhältniswahlrechts u.a. von der Grösse der Wahlkreise und damit
zusammenhängend vom natürlichen Quorum ab. Unterschiedlich grosse Wahlkreise
bewirken zudem, dass im Vergleich unter den Wahlkreisen nicht jeder
Wählerstimme das gleiche politische Gewicht zukommt. Genügt die Ausgestaltung
eines Wahlsystems diesen Anforderungen nicht, so ist es mit den
verfassungsrechtlichen Vorgaben von Art. 34 Abs. 2 BV nicht vereinbar. Die
Aufnahme proporzfremder Elemente und ein Abweichen vom Verhältniswahlrecht
bedürfen einer besonderen Rechtfertigung (BGE 136 I 352 E. 3.4 S. 357 f., 364
E. 2.2 S. 366 f., 376 E. 4.1 S. 379 und E. 4.7 S. 384; 131 I 85 E. 2.2 S. 87;
je mit Hinweisen).

5.2 Die Verfassung des Kantons Schwyz vom 23. Oktober 1898 (KV/SZ; SR 131.215)
enthält zur Wahl des Kantonsrats folgende Bestimmung:
§ 26
1 Der Kantonsrat wird in geheimer Abstimmung in den Gemeinden nach dem
Verhältnis der Wohnbevölkerung gewählt. Die Wohnbevölkerung bestimmt sich nach
dem Ergebnis der jeweils letzten eidgenössischen Volkszählung.
2 Der Kantonsrat wird aus 100 Abgeordneten gebildet. Jede Gemeinde bildet einen
Wahlkreis. Die Sitze werden unter die Gemeinden im Verhältnis zu ihrer
Wohnbevölkerung verteilt, wobei jede Gemeinde Anspruch auf mindestens einen
Sitz hat.
3 Der Teilungsquotient wird ermittelt, indem die Wohnbevölkerung des Kantons,
abgerundet auf das nächste 1000, durch 100 geteilt wird. Jede Gemeinde erhält
vorerst soviel Mandate, als sich ihre Wohnbevölkerung durch die Quotienten
teilen lässt. Nachher erhalten diejenigen Gemeinden je ein Mandat, die den
Quotienten nicht erreichen. Die verbleibenden Mandate werden den Gemeinden
zugeteilt, die bei der ersten Teilung den grössten Rest aufweisen.
4 Der Kantonsrat wird nach dem Grundsatz der Verhältniswahlen bestellt. Ein
Gesetz stellt dafür die nähern Vorschriften auf.
Nach § 26 Abs. 1 und 2 KV/SZ werden somit die Mitglieder des Kantonsrats durch
die Gemeinden gewählt, wobei die Gemeinden die Wahlkreise für die
Kantonsratswahl bilden. Die Kantonsverfassung geht demnach selber davon aus,
dass neben grösseren Wahlkreisen auch sehr kleine Wahlkreise bestehen und somit
die Wahlkreise erhebliche Grössenunterschiede aufweisen. Zudem wird in § 26
Abs. 4 KV/SZ bestimmt, dass der Grundsatz der Verhältniswahlen gilt. In der
Gesetzgebung sind die für eine echte Proporzwahl erforderlichen Voraussetzungen
zu schaffen. Der Gesetzgeber hat den ihm eingeräumten Gestaltungsspielraum im
Sinne des Proporzgedankens zu nutzen und auf diese Weise den Anforderungen von
Art. 34 BV zu genügen (vgl. BGE 136 I 376 E. 4.2 und 4.3).

5.3 Es ist unbestritten, dass die Mandatszuteilung nach den Vorgaben von § 26
Abs. 3 KV/SZ und dem gestützt darauf erlassenen kantonalen Recht erfolgte. Die
Beschwerdeführer machen geltend, die Anwendung dieser Vorschriften verletze den
in § 26 Abs. 4 KV/SZ festgelegten Anspruch auf Bestellung des Kantonsrats nach
dem Grundsatz der Verhältniswahlen.
Ein Proporzverfahren zeichnet sich dadurch aus, dass es den verschiedenen
Gruppierungen eine Vertretung ermöglicht, die weitgehend ihrem Wähleranteil
entspricht. Die Realisierung des Verhältniswahlrechts hängt u.a. von der Grösse
der Wahlkreise ab. Je mehr Mandate einem Wahlkreis zustehen, desto tiefer ist
das natürliche Quorum, d.h. der Stimmenanteil, den eine Liste benötigt, um bei
der ersten Sitzverteilung einen Sitz zu erhalten. Ein tiefes natürliches Quorum
trägt dazu bei, dass alle massgeblichen politischen Kräfte nach Massgabe ihrer
Parteistärke im Parlament Einsitz nehmen können. Umgekehrt gilt, dass je
weniger Mandate einem kleinen Wahlkreis zugeteilt werden, desto höherer
Wähleranteile es bedarf, um ein Mandat zu erreichen (BGE 136 I 352 E. 3.4 S.
357 f.; 131 I 74 E. 3.3 S. 80; vgl. zum Begriff des natürlichen Quorums BGE 129
I 185 E. 7.1 S. 197 f.). Hohe natürliche Quoren bewirken, dass nicht bloss
unbedeutende Splittergruppen, sondern auch Minderheitsparteien mit einem
gefestigten Rückhalt in der Bevölkerung von der Mandatsverteilung
ausgeschlossen bleiben (BGE 136 I 352 E. 3.4 S. 358; 129 I 185 E. 7.6.1 S.
201).
Unterschiedlich grosse Wahlkreise haben zudem zur Folge, dass im Vergleich
unter den Wahlkreisen nicht jeder Wählerstimme das gleiche politische Gewicht
zukommt. Je kleiner ein Wahlkreis - im Vergleich mit einem Wahlkreis mit vielen
Sitzen - ist, desto grösser ist das natürliche Quorum und damit die Zahl der
Wähler, die mit der Wahl nicht vertreten sind und deren Stimmen gewichtlos
bleiben (BGE 136 I 352 E. 3.4 S. 358; 131 I 74 E. 3.3 S. 80).

5.4 Die Sitzzuteilung in den Wahlkreisen bei der Kantonsratswahl richtet sich
im Kanton Schwyz im Wesentlichen nach dem Verteilsystem Hagenbach-Bischoff
(vgl. zu diesem Sitzzuteilungssystem BGE 129 I 185 E. 7.1.1 S. 197; ANINA
WEBER, Vom Proporzglück zur Proporzgenauigkeit, in: AJP 2010 S. 1373/1377). §
15 Ziff. 1 KRWG/SZ bestimmt, dass die Gesamtzahl der gültigen Stimmen durch die
um eins vermehrte Zahl der zu wählenden Mitglieder des Kantonsrats geteilt
wird. Die nächsthöhere ganze Zahl, welche auf das so erhaltene Teilungsergebnis
folgt, heisst Wahlzahl. Jede Liste erhält bei der Verteilung sovielmal ein
Mitglied des Kantonsrats zugeteilt, als die Wahlzahl in ihrer Stimmenzahl
enthalten ist (§ 15 Ziff. 2 KRWG/SZ).
In den Gemeinden des Kantons Schwyz ergeben sich aufgrund der vom Regierungsrat
vorgenommenen Mandatsverteilung natürliche Quoren von 50 % (in 13 Gemeinden mit
je einem Sitz), 33,3 % (in 4 Gemeinden mit je zwei Sitzen) 25 % (in drei
Gemeinden mit je drei Sitzen), 20 % (in zwei Gemeinden mit je vier Sitzen),
16,67 % (in einer Gemeinde mit 5 Sitzen), 14,29 % (in zwei Gemeinden mit je
sechs Sitzen), 12,5 % (in einer Gemeinden mit sieben Sitzen), 11,11 % (in einer
Gemeinden mit acht Sitzen), 9,09 % (in drei Gemeinden mit je zehn Sitzen).
Die natürlichen Quoren liegen demnach bei 70 von insgesamt 100
Kantonsratssitzen über 10 %. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind
vorerst natürliche Quoren von 33,33 %, 20 % bzw. 16,66 % bei der Verhältniswahl
als verfassungswidrig qualifiziert worden. In Fortführung dieser Rechtsprechung
und um der Rechtssicherheit willen hat das Bundesgericht festgehalten, dass
natürliche Quoren (wie auch direkte, gesetzliche Quoren), welche die Limite von
10 % übersteigen, mit einem Verhältniswahlrecht grundsätzlich nicht zu
vereinbaren sind. Dieser Wert gilt als Zielgrösse. Er ist allenfalls in
Beziehung zu setzen zu überkommenen Gebietsorganisationen, die namentlich dem
Schutz von Minderheiten dienen (BGE 129 I 185 E. 6.1 S. 193; 131 I 74 E. 5.4 S.
83, 85 E. 2.5 S. 89 f.; 136 I 352 E. 3.5 S. 358 ff., 376 E. 4.5-4.8 S. 382 ff.;
je mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall zeigt sich, dass in den Gemeinden Schwyz, Einsiedeln und
Freienbach mit je 10 Sitzen für eine Liste ein Stimmenanteil von 9,09 % genügt,
um bei der ersten Verteilung einen Sitz zu erhalten. Umgekehrt ist in den
dreizehn kleinsten Gemeinden für einen Sitz ein Stimmenanteil von 50 % nötig.
Der Durchschnitt für alle Gemeinden liegt bei 33 %. Es kann somit nicht gesagt
werden, das Wahlverfahren entspreche einem echten Proporzverfahren, wie es in §
26 Abs. 4 KV/SZ gewährleistet wird. Das Wahlverfahren wird der in Art. 34 Abs.
2 BV garantierten Wahlfreiheit somit offensichtlich nicht gerecht (vgl. BGE 136
I 352 E. 3.5 S. 360, 376 E. 4.5 S. 383).

5.5 Die bisherige Handhabung des Schwyzer Wahlverfahrens stellt somit kein
hinreichendes Proporzverfahren dar und hält in dieser Form vor der
Bundesverfassung nicht stand. Die Ausführungen des Regierungsrats, wonach im
Kanton Schwyz ein Mischsystem zwischen Majorz- und Proporzverfahren gelte,
findet weder in der Kantonsverfassung noch im kantonalen Ausführungsrecht eine
Stütze. § 26 Abs. 4 KV/SZ legt den Grundsatz der Verhältniswahlen für die
Kantonsratswahlen ohne Einschränkungen fest. Eine kantonale Regelung, nach
welcher für die grosse Mehrheit der Kantonsräte ein natürliches Quorum von über
10 % gilt, ist ganz offensichtlich nicht mit der in der Kantonsverfassung
garantierten Wahl nach dem Grundsatz der Verhältniswahlen vereinbar. Daran
würde sich auch nichts ändern, wenn die Auffassung des Regierungsrats, in den
dreizehn kleinsten Gemeinden mit nur einem Mandat werde nach dem Majorzsystem
gewählt, zutreffend wäre, denn auch in diesem Fall würde noch für 57 von 100
Mitgliedern des Kantonsrats ein natürliches Quorum von über 10 % gelten, was
mit dem Grundsatz der Verhältniswahl nicht vereinbar ist.

5.6 Das Bundesgericht hat im Urteil BGE 136 I 376 E. 4.6 S. 383 f. aufgezeigt,
dass bei entsprechender Ausgestaltung des Wahlverfahrens die Durchführung
bundesverfassungskonformer Proporzwahlen möglich ist, auch wenn die Gemeinden
von Verfassungs wegen die Wahlkreise bilden. Wird nach den dort genannten
Methoden (Wahlkreisverbände oder Doppelter Puckelsheim) vorgegangen, so kann
auch kleinen Wahlkreisen im Sinne eines Minderheitenschutzes eine angemessene
Vertretung im Kantonsrat garantiert werden (vgl. FRIEDRICH PUKELSHEIM/CHRISTIAN
SCHUMACHER, Doppelproporz bei Parlamentswahlen - ein Rück- und Ausblick, in:
AJP 2011 S. 1586 ff., S. 1593 f.). Einer solchen Sitzzuteilungsmethode würde
weder die heute geltende noch die inzwischen neu erlassene Kantonsverfassung
entgegenstehen. Mit der Wahl einer geeigneten Zuteilungsmethode kann auch den
vom Regierungsrat dargelegten Gesichtspunkten der überkommenen
Gebietsorganisation Rechnung getragen werden (vgl. zum Ganzen BGE 136 I 352 E.
5.1 S. 363, 376 E. 4.6, 4.7 S. 384 ff.).

6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass das im Kanton Schwyz praktizierte Wahlsystem
den Anforderungen an ein Proporzverfahren nicht genügt. Die Beschwerden sind in
diesem Punkt gutzuheissen und es ist festzustellen, dass das
Proporzwahlverfahren des Kantons Schwyz für die Wahl des Kantonsrats vor der
Bundesverfassung nicht standhält. Es ist Sache der zuständigen Kantonsorgane,
die geeigneten Massnahmen zu einer Verbesserung des Verhältniswahlrechts zu
treffen. Die zuständigen Behörden des Kantons Schwyz sind daher im Sinne eines
Appellentscheides aufzufordern, im Hinblick auf die nächste Wahl des
Kantonsrats unter Beachtung der vorstehenden Erwägungen eine
verfassungskonforme Wahlordnung zu schaffen (vgl. BGE 136 I 352 E. 5.2 S. 364;
131 I 74 E. 6.1 S. 84).
Dem Antrag eines Beschwerdeführers um Aufhebung der Kantonsratswahl 2012 kann
trotz des schwerwiegenden Verstosses gegen den Grundsatz des
Verhältniswahlrechts aus Gründen der Rechtssicherheit und des
Verhältnismässigkeitsprinzips nicht entsprochen werden (vgl. BGE 129 I 185 E.
8.3 S. 204 f.). Ebensowenig besteht Anlass für die Aufhebung des Beschlusses
und des Dekrets des Regierungsrats vom 6. September 2011 (s. Sachverhalt), da
diese der Vorbereitung der Kantonsratswahl dienten, welche inzwischen
abgeschlossen ist.

7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben. Die
anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine angemessene
Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 1C_407/2011, 1C_445/2011 und 1C_447/2011 werden vereinigt.

2.
Die Beschwerden werden im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Es wird
festgestellt, dass das Proporzwahlverfahren des Kantons Schwyz für die Wahl des
Kantonsrats vor der Bundesverfassung nicht standhält. Im Übrigen werden die
Beschwerden abgewiesen.

3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

4.
Der Kanton Schwyz hat den Beschwerdeführern im Verfahren 1C_407/2011 eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.-- und den Beschwerdeführern im
Verfahren 1C_445/2011 eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.-- zu
bezahlen. Dem Beschwerdeführer im Verfahren 1C_447/2011 wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsrat und dem Kantonsrat des
Kantons Schwyz schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 19. März 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Haag