Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.659/2011
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2C_659/2011

Urteil vom 22. Februar 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Seiler,
Gerichtsschreiber Küng.

Verfahrensbeteiligte
Evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Industriequartier,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Oliver Frei,

gegen

Bezirksrat Zürich, Selnaustrasse 32, 8001 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.

Gegenstand
Art. 9 und 50 Abs. 1 BV (aufsichtsrechtliche Anordnungen zum Finanzhaushalt
einer Kirchgemeinde).

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 29.
Juni 2011.

Sachverhalt:

A.
Ein Mitglied der evangelisch-reformierten Kirchgemeinde Industriequartier in
der Stadt Zürich erhob im Oktober 2008 Aufsichtsbeschwerde beim Bezirksrat
Zürich. Es warf darin der Kirchenpflege und der Rechnungsprüfungskommission in
finanziellen Belangen verschiedene Pflichtverletzungen vor. Der Bezirksrat gab
der Aufsichtsbeschwerde am 21. Januar 2010 teilweise Folge und traf mehrere
aufsichtsrechtliche Anordnungen. Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies am
3. November 2010 die gegen diese Anordnungen gerichteten Rekurse der beiden
genannten Behörden ab, soweit der eine von ihnen nicht gegenstandslos geworden
war. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess am 29. Juni 2011 die gegen
den Regierungsratsentscheid erhobene Beschwerde in einem Punkt gut und wies sie
im Übrigen ab.

B.
Die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Industriequartier beantragt dem
Bundesgericht mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, den
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 29. Juni 2011 so abzuändern, dass dadurch
die aufsichtsrechtlichen Anordnungen des Bezirks- und des Regierungsrats
abgesehen von einem Punkt aufgehoben werden.
Alle kantonalen Vorinstanzen haben auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde
verzichtet.

Erwägungen:

1.
1.1 Die evangelisch-reformierten Kirchgemeinden sind im Kanton Zürich
öffentliche Körperschaften, die gegenüber dem Staat, aber auch gegenüber der
Landeskirche grundsätzlich autonom sind (Art. 85, 130 Abs. 1 und 2 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH] sowie § 11 Abs. 2
des Kirchengesetzes vom 9. Juli 2007 [KiG/ZH]). Nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
sind die Kirchgemeinden legitimiert, eine Verletzung ihrer Autonomie mit
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu rügen. Ob ihnen die
beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich tatsächlich zukommt, ist eine
Frage der materiellen Beurteilung und nachstehend gesondert zu prüfen (BGE 135
I 43 E. 1.2).

1.2 Die Aufsicht des Bezirks- und des Regierungsrats über die
evangelisch-reformierten Kirchgemeinden bestand nach § 29 Abs. 1 der Verordnung
vom 8. Juli 2009 zum Kirchengesetz und zum Gesetz über die anerkannten
jüdischen Gemeinden nur bis am 30. Juni 2011. Die umstrittenen
aufsichtsrechtlichen Anordnungen sind jedoch an diesem Datum nicht ausser Kraft
getreten. Denn die Bestimmungen, auf die sich die Aufsichtsmassnahmen stützen,
gelten nach dem 30. Juni 2011 weiter (vgl. nachstehende E. 3.3). Die
Beschwerdeführerin hat somit auch nach dem 30. Juni 2011 noch ein Interesse an
der Beurteilung der umstrittenen Fragen.

1.3 Die übrigen Beschwerdevoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt. Auf das
Rechtsmittel ist daher einzutreten.

2.
2.1 Die Beschwerdeführerin erblickt in den umstrittenen aufsichtsrechtlichen
Anordnungen einen unzulässigen Eingriff in ihre Gemeindeautonomie. Art. 50 Abs.
1 BV gewährleistet diese nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der
Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale
Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 137 I 235 E. 2.2).

2.2 Die evangelisch-reformierten Kirchgemeinden regeln ihre Angelegenheiten im
Rahmen der Kirchenordnung und des übergeordneten Rechts selbständig (§ 11 Abs.
2 KiG/ZH; Art. 153 Abs. 1 der Kirchenordnung der Evangelisch-reformierten
Landeskirche des Kantons Zürich vom 17. März 2009 [KiO/ZH]). Sie führen einen
eigenen Finanzhaushalt und verfügen dementsprechend über einen eigenen
Finanzplan, ein Budget und eine eigene Rechnung (Art. 157 lit. c und d, Art.
163 Abs. 2 lit. f und g sowie Art. 234 ff. KiO/ZH). Die
Kirchgemeindeversammlung legt jährlich mit dem Budget den Steuerfuss fest (Art.
157 lit. d und Art. 235 KiO/ZH). Die Kirchgemeinden regeln ferner in der
Kirchgemeindeordnung im Rahmen des übergeordneten Rechts die finanziellen
Zuständigkeiten ihrer Organe (Art. 153 Abs. 1 KiO/ZH). Sie können damit gleich
wie die politischen Gemeinden im Kanton Zürich eine eigene Finanzpolitik führen
und verfügen in ihren eigenen finanziellen Belangen über Autonomie (vgl. Urteil
des Bundesgerichts vom 24. August 1993, in: ZBl 95/1994 130 E. 2b S. 131).

2.3 Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend
machen, dass eine Rechtsmittel- oder Aufsichtsbehörde ihre Prüfungsbefugnis
überschreitet und die den betreffenden Sachbereich ordnenden Vorschriften
unrichtig anwendet. Das Bundesgericht prüft jedoch nur die Anwendung von
eidgenössischem Recht und kantonalem Verfassungsrecht mit freier Kognition, die
Handhabung des kantonalen Gesetzes- und Verordnungsrechts dagegen nur unter dem
Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 135 I 302 E. 1.2).

3.
3.1 Die Vorinstanz hat mit einer Ausnahme die aufsichtsrechtlichen Anordnungen
des Bezirks- und des Regierungsrats bestätigt, soweit sie umstritten sind.
Diese betreffen einerseits die Kompetenz und die Form, wie Ausgaben zu
beschliessen sind, und anderseits die Transparenz der Rechnungsführung mit
Blick auf die Ausgaben für musikalische Veranstaltungen, Limmatvespern und den
Mittagstisch Tavolino.

3.2 Die Beschwerdeführerin rügt die fraglichen Aufsichtsmassnahmen als
willkürlich, da sie auf keiner gesetzlichen Grundlage beruhten und zudem nicht
praktikabel seien. Sie bewirkten daher einen unzulässigen Eingriff in ihre
Autonomie. Ausserdem habe die Aufsichtsbehörde ihre Kompetenz, die auf klare
Rechtsverstösse beschränkt sei, überschritten und auch dadurch ihre Autonomie
verletzt.

3.3 Der Finanzhaushalt und die Rechnungslegung der evangelisch-reformierten
Kirchgemeinden wird in der Finanzverordnung der Evangelisch-reformierten
Landeskirche des Kantons Zürich vom 19. Januar 2010 näher geregelt, welche die
Kirchensynode gestützt auf Art. 233 KiO/ZH erlassen hat. Gemäss § 30 dieser
Finanzverordnung ist das kantonale Recht auf die Kirchgemeinden subsidiär
anwendbar, soweit sie selber oder die Kirchenordnung keine Regelung enthalten
(vgl. auch § 5 Abs. 3 und § 17 KiG/ZH). Die finanziellen Kompetenzen der Organe
der Kirchgemeinden ergeben sich aus ihren Kirchgemeindeordnungen (§ 119 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG/ZH]). In der Stadt Zürich besteht die
Besonderheit, dass sich die Kirchgemeinden bei der Regelung der
Finanzkompetenzen an die Vorgaben des Stadtverbands halten müssen.

Die umstrittenen aufsichtsrechtlichen Anordnungen stützen sich allein auf
kantonales Recht, nämlich auf Bestimmungen des Gemeinde- und des alten
Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG/ ZH), das für die Gemeinden
gemäss § 165 GG/ZH - teilweise allerdings nur sinngemäss - weitergilt. Die
Vorinstanz hat nicht geprüft, ob die am 1. Januar 2011 in Kraft getretene
kirchliche Finanzverordnung nunmehr eigene Vorschriften zu den umstrittenen
aufsichtsrechtlichen Massnahmen enthält. Die Frage kann offen bleiben, da die
§§ 54 ff. der kirchlichen Finanzverordnung nur für Kirchensynode und Kirchenrat
gelten; für die Kirchgemeinden gilt gemäss § 30 der kirchlichen
Finanzverordnung subsidiär das kantonale Recht, d.h. das Gemeindegesetz und
damit das Finanzhaushaltsgesetz.
3.4
3.4.1 Um neue Ausgaben zu tätigen, ist in den Zürcher Gemeinden ein
mehrstufiges Verfahren vorgesehen. Zunächst bedarf es einer
Ausgabenbewilligung, die vom zuständigen Organ zu beschliessen ist und in Form
eines Verpflichtungskredits ergeht (§ 24 FHG/ZH). Weiter ist ein
Voranschlagskredit erforderlich, also die Ermächtigung der kommunalen
Legislative, den festgelegten Betrag der Rechnung zu belasten (§ 28 FHG/ZH).
Schliesslich muss zum Vollzug der Ausgabe ein Ausführungsbeschluss getroffen
werden, der die Einzelheiten festlegt (vgl. H.R. THALMANN, Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl., 2000, S. 353; PETER SAILE, Das Recht der
Ausgabenbewilligung der zürcherischen Gemeinden, 1991, S. 17). Im Unterschied
zu neuen bedarf es bei gebundenen Ausgaben keiner Ausgabenbewilligung. Als
solche gelten gemäss § 121 GG/ZH Ausgaben, welche die Gemeinde durch
übergeordnetes Recht, durch Gerichtsentscheide, durch Beschlüsse der
zuständigen Gemeindeorgane oder durch frühere Beschlüsse zu ihrer Vornahme
verpflichten und ihr sachlich, zeitlich und örtlich keinen erheblichen
Entscheidungsspielraum lassen.
3.4.2 Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht erachten den Aufwand für
musikalische Veranstaltungen, die Limmatvespern und den Mittagstisch Tavolino
als neue Ausgaben, für deren Vornahme neben einem Voranschlags- auch ein
Verpflichtungskredit nötig sei. Dies ergebe sich daraus, dass der
Beschwerdeführerin beim Entscheid, ob sie die genannten Veranstaltungen
durchführen wolle, ein erheblicher Spielraum zukomme.
3.4.3 In der Beschwerde wird die aufsichtsrechtliche Anweisung, für die
erwähnten Aufwendungen jeweils einen Verpflichtungskredit einzuholen, als nicht
sinnvoll bezeichnet, da die Ausgaben über den vorgegebenen Kontenplan
hinlänglich erfasst würden. Das ändert nichts daran, dass die fraglichen
Aufwendungen nach § 121 GG/ZH offensichtlich nicht als gebunden gelten können
und daher eine Ausgabenbewilligung durch Verpflichtungskredit voraussetzen. Die
getroffene aufsichtsrechtliche Anweisung vermag sich daher sehr wohl auf eine
gesetzliche Grundlage zu stützen. Die Beschwerdeführerin übersieht bei ihrer
Argumentation, dass die buchhalterische Erfassung der fraglichen Ausgaben deren
Bewilligung keineswegs zu ersetzen vermag. Die Aufnahme von Aufwendungen in den
Voranschlag ersetzt nach der dargestellten Ordnung im Kanton Zürich die
Bewilligung der Ausgabe durch das dafür zuständige Organ nicht. Andernfalls
könnten die den einzelnen Organen zugewiesenen Finanzkompetenzen unterlaufen
werden.

3.5 Nach Art. 17 der Kirchgemeindeordnung der evangelisch-reformierten
Kirchgemeinde Zürich 5-Industriequartier beschliesst die Kirchenpflege in
eigener Kompetenz über diejenigen einmaligen und wiederkehrenden Ausgaben, die
nicht in die Zuständigkeit der Stimmberechtigten in der
Kirchgemeindeversammlung oder an der Urne fallen. Wenn die kantonalen Instanzen
von der Beschwerdeführerin verlangen, dass die Verpflichtungskredite, soweit
sie in die Kompetenz der Kirchenpflege fallen, von dieser als Kollegium
beschlossen werden, entspricht dies dem erwähnten Art. 17 ihrer
Kirchgemeindeordnung. Es trifft damit nicht zu, dass sich die
aufsichtsrechtliche Anweisung auf keine gesetzliche Grundlage stütze und dass
sie der revidierten Kirchgemeindeordnung zuwiderlaufe. Die Beschwerdeführerin
verkennt, dass sich die Möglichkeit der Delegation von Finanzkompetenz, die
Art. 17 Abs. 2 der Kirchgemeindeordnung vorsieht, lediglich auf die
Ausführungsbeschlüsse bereits bewilligter Ausgaben bezieht, aber nicht auf die
Ausgabenbewilligungen selber. Die Vorinstanz sieht daher im Beschluss der
Kirchenpflege vom 29. September 2009 zu Recht lediglich eine Delegation zum
Vollzug bereits bewilligter und budgetierter Ausgaben, nicht aber zur Vornahme
von Ausgabenbewilligungen.
3.6
3.6.1 Die Beschwerdeführerin wehrt sich ebenfalls gegen eine
aufsichtsrechtliche Anweisung zur Führung ihrer Rechnung.
3.6.2 Nach § 9 FHG/ZH vermittelt die Rechnungsführung eine klare, vollständige
und wahrheitsgetreue Übersicht über den Haushalt, das Vermögen und die Schulden
(Abs. 1). Für die Rechnungslegung gelten folgende Grundsätze: Jährlichkeit,
Klarheit, Vollständigkeit, Brutto- und Sollverbuchung sowie qualitative,
quantitative und zeitliche Bindung der im Voranschlag eingestellten Beträge und
Vorherigkeit des Voranschlags (Abs. 2). Von den gleichen Grundsätzen geht auch
§ 8 Abs. 2 und 3 der kirchlichen Finanzverordnung aus.

3.6.3 Die Aufsichtsbehörden verlangen von der Beschwerdeführerin, ihre Rechnung
so zu führen, dass sämtliche Einnahmen und Ausgaben für die musikalischen
Veranstaltungen, die Limmatvespern und den Mittagstisch Tavolino ersichtlich
sind. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, entspricht es dem gesetzlich
verankerten Gebot der Vollständigkeit und Transparenz der Rechnungslegung, dass
über den effektiv anfallenden Aufwand eine Abrechnung geführt wird. Das gilt
selbstverständlich auch für die erwähnten Veranstaltungen, da nur auf diese
Weise überprüft werden kann, ob die bewilligten Mittel überhaupt
bestimmungsgemäss verwendet wurden. Daran ändert nichts, dass die
Veranstaltungen teilweise gemeinschaftlich mit anderen Organisationen
durchgeführt werden.

Es ist verständlich, wenn sich die Beschwerdeführerin gegen einen übertriebenen
buchhalterischen Aufwand wendet und namentlich eine kleinliche Rappenspalterei
ablehnt, die in keinem Verhältnis zum damit gewonnenen Nutzen steht. Die
angefochtene Aufsichtsmassnahme verwehrt es der Beschwerdeführerin indessen
nicht, die Detaillierung der verlangten Abrechnungen auf ein vernünftiges Mass
zu beschränken.

3.7 Aus den angeführten Gründen erscheinen die umstrittenen
aufsichtsrechtlichen Anweisungen sachlich ohne weiteres vertretbar und daher
nicht als willkürlich. Angesichts der klaren gesetzlichen Grundlagen trifft es
auch nicht zu, dass die kantonalen Aufsichtsinstanzen ihre Befugnisse
überschritten hätten. Der angefochtene Entscheid verletzt daher die
Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin nicht.

4.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Gemäss Art. 66 Abs. 4 BGG sind keine
Kosten zu erheben.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 22. Februar 2012

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Küng