Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.854/2011
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2C_854/2011

Urteil vom 10. Mai 2012
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichter Seiler,
Gerichtsschreiber Zähndler.

Verfahrensbeteiligte
Schweizer Milchproduzenten SMP Genossenschaft, Beschwerdeführerin,
vertreten durch Prof. Eugen Marbach und
Yves Stucki, Fürsprecher,

gegen

Bundesamt für Gesundheit, Schwarzenburgstrasse 165, 3003 Bern.

Gegenstand
Bewilligung von nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellten
Produkten (Rahmerzeugnisse),

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung III, vom
12. September 2011.

Sachverhalt:

A.
Die X.________ ersuchte das Bundesamt für Gesundheit (nachfolgend: BAG) am 7.
Juli 2010 um die Bewilligung, nach deutschem Recht hergestellten Rahm oder
Kaffeerahm bzw. Schlagrahm/Vollrahm gemäss dem Cassis-de-Dijon-Prinzip in der
Schweiz in Verkehr bringen zu dürfen. Das BAG gab den Gesuchen der X.________
mit Verfügungen vom 28. Oktober 2010 statt und es erliess gleichentags als
integrierenden Bestandteil dieser Verfügungen die folgende Allgemeinverfügung
Nr. 1010:
"1. Bewilligung und Beschreibung des Lebensmittels (Art. 8 Abs. 1 Bst. a VIPaV)
Sahneerzeugnisse (Rahmerzeugnisse), hergestellt nach deutschem Recht, die in
Deutschland rechtmässig in Verkehr sind, dürfen in die Schweiz eingeführt bzw.
in der Schweiz hergestellt und in Verkehr gebracht werden, auch wenn sie nicht
den in der Schweiz geltenden technischen Vorschriften entsprechen.
2. Ausländische Rechtserlasse, deren Vorschriften das Lebensmittel zu
entsprechen hat (Art. 8 Abs. 1 Bst. b VIPaV)
Das Lebensmittel hat den einschlägigen technischen Vorschriften der
Europäischen Union (EU) und Deutschlands zu entsprechen. Massgeblich ist
insbesondere folgender Rechtsakt:
Milcherzeugnisverordnung (MilchErzV) vom 15. Juli 1970
3. Herstellung in der Schweiz
Bei Herstellung des Lebensmittels in der Schweiz müssen die schweizerischen
Vorschriften über den Arbeitnehmer- und den Tierschutz eingehalten werden.
4. Entzug der aufschiebenden Wirkung
Einer allfälligen Beschwerde gegen diese Allgemeinverfügung wird (...) die
aufschiebende Wirkung entzogen.
(5. Rechtsmittelbelehrung)"
Die Allgemeinverfügung wurde am 2. November 2010 im Bundesblatt veröffentlicht
(BBl 2010 7398 f.).

B.
Am 1. Dezember 2010 beschwerte sich die Schweizer Milchproduzenten SMP
Genossenschaft (nachfolgend: SMP) beim Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte
im Wesentlichen, die Allgemeinverfügung Nr. 1010 vom 28. Oktober 2010 sei
aufzuheben, da sie gegen das überwiegende öffentliche Interesse des
Konsumentenschutzes sowie der Lauterkeit des Handelsverkehrs verstosse.
Mit Urteil vom 12. September 2011 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die
Beschwerde nicht ein, da die SMP hierzu nicht legitimiert sei.

C.
Mit Eingabe vom 19. Oktober 2011 führt die SMP Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Streitsache sei zur
materiellen Behandlung der Beschwerde an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Eventualiter sei die Streitsache zur ergänzenden Prüfung der Legitimation an
das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen.
Während das BAG auf Abweisung der Beschwerde schliesst, hat das
Bundesverwaltungsgericht auf eine Stellungnahme verzichtet.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein Nichteintretensentscheid des Bundesverwaltungsgerichts im
Bereich der Gesetzgebung über die Lebensmittel sowie über die technischen
Handelshemmnisse des Bundes. Dagegen steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG offen.

2.
Nach Art. 16a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über die
technischen Handelshemmnisse (THG; SR 946.51), in der Fassung vom 12. Juni 2009
(in Kraft seit dem 1. Juli 2010) dürfen Produkte in Verkehr gebracht werden,
wenn sie den technischen Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft (EG) und,
bei unvollständiger oder fehlender Harmonisierung in der EG, den technischen
Vorschriften eines Mitgliedstaats der EG oder des Europäischen Wirtschaftsraums
(EWR) entsprechen und im EG- oder EWR-Mitgliedstaat rechtmässig in Verkehr
sind. Das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, für die Art. 16a Abs. 1 THG gilt
und die den schweizerischen technischen Vorschriften nicht entsprechen, bedarf
einer Bewilligung des BAG (Art. 16c THG), die als Allgemeinverfügung erteilt
wird (Art. 16d Abs. 2 THG). In diesem Sinne hat das BAG am 28. Oktober 2010 das
Inverkehrbringen der fraglichen Rahmerzeugnisse, deren Herstellung mit dem
deutschen Recht im Einklang steht und die in Deutschland rechtmässig in Verkehr
sind, in der Schweiz bewilligt, und zwar unabhängig davon, ob auch die hiesigen
Vorschriften zur Produktion und zum Inverkehrbringen solcher Erzeugnisse
erfüllt sind.

3.
Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, das
Bundesverwaltungsgericht habe ihre Beschwerdelegitimation im vorinstanzlichen
Verfahren zu Unrecht verneint und hierdurch Bundesrecht verletzt.

3.1 Anwendbar ist vorliegend Art. 48 Abs. 1 VwVG. Gemäss dieser Bestimmung ist
zur Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
Die Anforderungen des besonderen Berührtseins und des schutzwürdigen Interesses
an der Aufhebung oder Änderung einer Verfügung sind besonders bedeutend, wenn
es um die Beschwerde von Dritten geht, die nicht selbst Verfügungsadressaten
sind, sondern vielmehr gegen eine den Adressaten begünstigende Verfügung
Beschwerde erheben. In solchen Fällen muss ein Beschwerdeführer durch den
angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und
in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen.
Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse
berechtigt - ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber -
nicht zur Beschwerde (BGE 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f.; 135 II 145 E. 6.1 S. 150
f.; 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252 f.; 131 II 587 E. 2.1 und E. 3 S. 588 ff.).
Juristische Personen können zur Wahrung ihrer eigenen Interessen Beschwerde
führen. Sie können aber auch die Interessen ihrer Mitglieder geltend machen,
wenn es sich um solche handelt, die sie nach ihren Statuten zu wahren haben,
die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl ihrer Mitglieder gemeinsam sind und
zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre
("egoistische Verbandsbeschwerde"; BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall beruft sich die Beschwerdeführerin nicht auf ihre eigenen
Interessen, sondern nimmt für sich in Anspruch, im Interesse ihrer Mitglieder
Beschwerde zu führen. In diesem Zusammenhang hat die Vorinstanz festgestellt,
dass die Beschwerdeführerin als juristische Person organisiert sei und aus
zwölf regionalen Vereinigungen von Milchbauern, Milchproduzenten und
Milchlieferanten bestehe. Die von der Beschwerdeführerin hier vertretenen
Interessen seien einer Mehrheit ihrer Mitglieder gemeinsam und die
Beschwerdeführerin sei statutarisch zur Wahrung dieser Interessen befugt (E.
2.2.3.1 - 2.2.3.3 des angefochtenen Entscheids). Streitig und nachfolgend zu
prüfen ist, ob die einzelnen Mitglieder der Beschwerdeführerin für sich alleine
zur Beschwerdeführung legitimiert wären.

3.2 Die angefochtene Allgemeinverfügung Nr. 1010 vom 28. Oktober 2010 hat zur
Folge, dass Schlagrahm bzw. Rahmerzeugnisse in der Schweiz produziert oder in
die Schweiz eingeführt werden dürfen, welche einen tieferen Fettgehalt
aufweisen, als nach den einschlägigen schweizerischen Bestimmungen an sich
erforderlich wäre (vgl. Art. 48 der Verordnung des Eidgenössischen Departements
des Innern über Lebensmittel tierischer Herkunft vom 23. November 2005 [SR
817.022.108] sowie Anlage 1 Ziff. V der deutschen Verordnung über
Milcherzeugnisse vom 15. Juli 1970 [Milcherzeugnisverordnung, MilchErzV]). Die
Beschwerde eines schweizerischen Milchbauern, Milchproduzenten oder
Milchlieferanten, der sich gegen diese Veränderung zur Wehr setzt, muss in
Übereinstimmung mit der Vorinstanz und entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin als sog. Konkurrentenbeschwerde qualifiziert werden:
Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten "wirtschaftlichen Immissionen"
bestehen darin, dass ihre Mitglieder (bzw. die Mitglieder ihrer
Mitgliedsverbände als Milchproduzenten) durch die Zulassung des deutschen Rahms
einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt werden. Gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung sind die Konkurrenten eines Bewilligungsempfängers aber nicht
schon aufgrund der blossen Befürchtung, einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt
zu sein, zur Beschwerde legitimiert. Diese Art des Berührtseins liegt vielmehr
im Prinzip des freien Wettbewerbs. Ein schutzwürdiges Interesse kann jedoch
u.a. dann vorliegen, wenn Konkurrenten durch eine spezielle Zulassungs- oder
Kontingentierungsordnung in eine besondere Beziehungsnähe untereinander
versetzt werden (BGE 127 II 264 E. 2c S. 269; 125 I 7 E. 3 S. 8 ff. mit
Hinweisen).
Bejaht wurde eine solche Konstellation vom Bundesgericht etwa in BGE 135 II 243
E. 1.2 S. 246 f. im Zusammenhang mit einer Beschwerde von Winzern betreffend
die Ausweitung der Verwendung einer kontrollierten Ursprungsbezeichnung für
Weine: Demgemäss begründen Regelungen betreffend Ursprungsbezeichnungen eine
spezielle Zulassungsordnung für die umschriebenen Produkte bzw. ihre
Produzenten, sodass diese ein schutzwürdiges Interesse daran haben, dass der
Kreis der Verwendungsberechtigten nicht ausgedehnt wird (vgl. auch Urteil
2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 3.3). Vom Bestehen eines schutzwürdigen
Interesses ging das Bundesgericht auch in BGE 127 II 264 aus, wo sich die
Interkantonale Landeslotterie gegen die Zulassung einer konkurrierenden
Lotterieveranstaltung zur Wehr setzte: Entscheidend war dort, dass die
Zulassung von Lotterieveranstaltungen nicht nur von polizeilichen
Voraussetzungen, sondern auch von einer gewissen Bedürfnisprüfung abhängt,
womit auf diesem Gebiet kein freier Wettbewerb herrscht (BGE 127 II 264 E. 2h
S. 271). Demgegenüber hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit Art. 16a ff.
THG in zwei Entscheiden die Legitimation von landwirtschaftlichen Berufs- oder
Fachorganisationen zur Anfechtung von Allgemeinverfügungen im Sinne von Art.
16d THG verneint mit der Begründung, die Zulassung eines Produkts möge zwar
Auswirkungen auf die wirtschaftliche Tätigkeit der Verbandsmitglieder haben,
doch handle es sich dabei um die normale Konsequenz des wirtschaftlichen
Wettbewerbs, was kein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse im Sinne von Art. 48
Abs. 1 VwVG begründe (Urteile 2C_457/2011 vom 26. Oktober 2011 E. 3.3; 2C_348/
2011 vom 22. August 2011 E. 2.3).

3.3 Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass sich ihre Situation bzw.
diejenige ihrer Mitglieder grundlegend von derjenigen in den genannten Urteilen
unterscheide. Sie macht geltend, dass sich die Milchwirtschaft mit grossen
Problemen konfrontiert sehe. Um diese zu lösen, habe die Branchenorganisation
Milch (nachfolgend: BOM) als Selbsthilfeorganisation i.S.v. Art. 8 des
Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft
(Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) Massnahmen zur Marktentlastung -
insbesondere die Schaffung eines neuen "Fonds Marktentlastung" - beschlossen
und die Milchproduzenten zur Finanzierung dieses Fonds mit einer Abgabepflicht
belastet. Die Abgabe sei vom Bundesrat für allgemeinverbindlich erklärt worden,
sodass der einzelne Produzent keine Möglichkeit habe, sich dieser finanziellen
Verpflichtung zu entziehen. Bereits zu einem früheren Zeitpunkt habe der
Bundesrat auch eine von der Beschwerdeführerin erhobene Marketingabgabe zur
Finanzierung der Kollektivwerbung für Milch und Milchprodukte für
allgemeinverbindlich erklärt. Wegen der Allgemeinverbindlichkeit dieser
Abgabepflichten, welche dazu bestimmt seien, die Konsequenzen der
Liberalisierungspolitik des Bundes zumindest teilweise abzufedern, bestehe
vorliegend eine besondere Beziehungsnähe der Milchbauern, Milchproduzenten und
Milchlieferanten zur angefochtenen Allgemeinverfügung, zumal dieser
Zulassungsentscheid des BAG den Nutzen der erhobenen Abgaben verwässern und die
Absatzschwierigkeiten der Milchproduzenten potenziell verstärken würde.

3.4 Die Einwendungen der Beschwerdeführerin überzeugen nicht:
Wie sich aus dem Gesuch der BOM vom 5. Mai 2011 um Ausdehnung ihrer
Selbsthilfemassnahmen ergibt und wie auch die Beschwerdeführerin selbst
ausführt, liegt der Grund für die Schaffung des "Fonds Marktentlastung" bzw.
für die geltend gemachten wirtschaftlichen Probleme der Milchbauern (bzw.
-produzenten und -lieferanten) in überschüssigen Produktionskapazitäten nach
Aufhebung der Milchkontingentierung, in der Zunahme von Importen sowie
jüngstens auch in der Frankenstärke. Es mag zwar zutreffen, dass die Zulassung
von nach deutschem Recht produzierten Rahmerzeugnissen potenziell zu einer
Verschärfung der Wettbewerbssituation auf dem entsprechenden Teilmarkt der
Milchwirtschaft führen und insofern den Bestrebungen der BOM und der
Milchbauern (bzw. -produzenten und -lieferanten) zuwiderlaufen kann. Indessen
verhält es sich gerade nicht so, dass die ins Feld geführten Massnahmen zur
Marktentlastung eigens wegen dieser spezifischen Marktöffnung oder immerhin
generell wegen der Zulassung von Produkten nach dem Cassis-de-Dijon-Prinzip
ergriffen worden wären. Vielmehr soll damit ohnehin bestehenden strukturellen
und konjunkturellen Schwierigkeiten begegnet werden. Somit kann zwar eine
gewisse thematische Verwandtschaft zwischen der angefochtenen
Allgemeinverfügung einerseits und der von der BOM beschlossenen Schaffung eines
Fonds zur Marktentlastung bzw. den Finanzierungsbeiträgen für diesen Fonds
andererseits erkannt werden, doch besteht diesbezüglich jedenfalls kein
unmittelbarer Zusammenhang. Gleiches gilt auch für die von der Milchwirtschaft
zu leistende Marketingabgabe, deren Empfängerin die Beschwerdeführerin selbst
ist: Gemäss Anhang 2 Bst. A Ziff. 2 der Verordnung vom 30. Oktober 2002 über
die Ausdehnung der Selbsthilfemassnahmen von Branchen- und
Produzentenorganisationen (Verordnung über die Branchen- und
Produzentenorganisationen, VBPO; SR 919.117.72) dient diese Abgabe der
Marktforschung, gattungsbezogener Basiswerbung, gattungsbezogenen
Verkaufsförderungsmassnahmen, der Öffentlichkeitsarbeit über
ernährungsphysiologischen Wert, Frische und Qualität von Milch und
Milchprodukten, branchenübergreifenden Massnahmen in Zusammenarbeit mit der
Agro-Marketing Suisse (AMS) und dem Marketing der Switzerland Cheese Marketing
(SCM) zugunsten von Schweizer Käse. Diese Aufgaben begründen nicht eine
geschützte Position der Milchproduzenten, welche durch die vom BAG verfügte
Zulassung von Rahmerzeugnissen nach deutschem Recht beeinträchtigt würde.
Aufgrund der obenstehenden Ausführungen erhellt, dass die von der
Beschwerdeführerin geltend gemachten Abgaben wegen des unzureichenden
Sachzusammenhangs keine genügende Beziehungsnähe zur angefochtenen
Allgemeinverfügung begründen können. Unter diesen Umständen ist es unerheblich,
dass diese Abgabepflichten für allgemeinverbindlich erklärt wurden. Ohnehin hat
eine Allgemeinverbindlicherklärung von Selbsthilfemassnahmen von Branchen- und
Produzentenorganisationen nur die Ausweitung der getroffenen Massnahmen auf
Nichtmitglieder zur Folge. Da die Beschwerdeführerin unbestrittenermassen
Mitglied der BOM ist, sind auch die Milchbauern, -produzenten und -lieferanten,
welche sich ihrerseits in der Beschwerdeführerin organisiert haben, in Bezug
auf die von der BOM beschlossene Abgabe für den "Fonds Marktentlastung" keine
Nichtmitglieder im Sinne der VBPO. Erst recht gilt dies in Bezug auf die
Marketingabgabe, die von der Beschwerdeführerin selbst erhoben wird. Für die
Milchwirtschafter, welche Mitglied der Beschwerdeführerin sind, ergibt sich
durch die Allgemeinverbindlicherklärung der besagten Abgaben somit keine
Ausweitung ihrer bereits bestehenden Verpflichtungen.

3.5 Wie aufgezeigt, sind die in der Beschwerdeführerin organisierten
Milchbauern bzw. -produzenten oder -lieferanten für sich alleine jeweils nicht
zur Beschwerdeführung legitimiert. Als Folge hiervon fällt auch die Möglichkeit
der Beschwerdeführerin dahin, das Rechtsmittel im Rahmen einer sog.
egoistischen Verbandsbeschwerde selbst zu ergreifen (vgl. E. 3.1 hiervor). Bei
dieser Sachlage hat das Bundesverwaltungsgericht Art. 48 Abs. 1 VwVG korrekt
angewendet und es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz im
angefochtenen Entscheid zum Ergebnis gelangt ist, dass auf die bei ihr
eingereichte Beschwerde nicht einzutreten sei.

4.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten unbegründet und somit abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 65 Abs. 1-3 und Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bundesamt für Gesundheit und dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung III, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. Mai 2012

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Zähndler